隨著城市化進(jìn)程的加速和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城市更新作為推動(dòng)城市現(xiàn)代化、提升城市品質(zhì)的重要手段，已成為各級(jí)政府的重要工作內(nèi)容。近年來，中央及地方政府密集發(fā)布了一系列城市更新政策，旨在通過系統(tǒng)性規(guī)劃與實(shí)施，全面提升城市的物理空間環(huán)境、增強(qiáng)城市功能布局的科學(xué)性、促進(jìn)城市結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整，并引領(lǐng)城市走向可持續(xù)發(fā)展的道路。

國(guó)家層面政策解讀

政策起步階段（2020年以前）

2019年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議：首次明確提出了“城市更新”的概念，強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)城市更新和存量住房改造的重要性。

這一階段，雖然城市更新尚未被正式確立為國(guó)家戰(zhàn)略，但其在中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上的提出，為后續(xù)的政策制定和推進(jìn)奠定了重要的基礎(chǔ)。城市更新開始被視為解決城市發(fā)展新問題、推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的新路徑，其內(nèi)涵逐漸豐富，不再局限于物質(zhì)空間的改造，而是涵蓋了城市功能的完善、歷史文化的保護(hù)、生態(tài)環(huán)境的改善等多個(gè)維度。

政策明確與推進(jìn)階段（2020年-2021年）

2020年《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》：明確提出實(shí)施城市更新行動(dòng)，推動(dòng)城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化和品質(zhì)提升。

2021年政府工作報(bào)告：城市更新首次被寫入政府工作報(bào)告，標(biāo)志著城市更新行動(dòng)正式成為國(guó)家戰(zhàn)略。

這一階段，城市更新被明確為國(guó)家戰(zhàn)略，政策導(dǎo)向從單一的物質(zhì)空間改造轉(zhuǎn)向更全面的城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化和品質(zhì)提升。城市更新被賦予了新的內(nèi)涵，不再僅僅是房屋和設(shè)施的改造，更包括了城市功能的完善、歷史文化的保護(hù)、生態(tài)環(huán)境的改善等多個(gè)方面。

政策細(xì)化與深化階段（2021年-2023年）

2021年住建部《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問題的通知》：提出嚴(yán)格控制大規(guī)模拆除、大規(guī)模增建、大規(guī)模搬遷，確保住房租賃市場(chǎng)供需平穩(wěn)。

2021年住建部《關(guān)于開展第一批城市更新試點(diǎn)工作的通知》：決定在北京等21個(gè)城市（區(qū)）開展第一批城市更新試點(diǎn)工作。

2022年黨的二十大報(bào)告：明確提出深入推進(jìn)城市更新行動(dòng)，強(qiáng)調(diào)以人民為中心的發(fā)展思想，旨在全面提升城市功能與品質(zhì)，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。報(bào)告中將城市更新作為推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展和實(shí)現(xiàn)人民高品質(zhì)生活的重要途徑。

2023年國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議《關(guān)于在特大超大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造的指導(dǎo)意見》：強(qiáng)調(diào)要優(yōu)先對(duì)群眾需求迫切、城市安全和社會(huì)治理隱患多的城中村進(jìn)行改造。

這一階段，城市更新被進(jìn)一步確立為推動(dòng)國(guó)家發(fā)展的重要戰(zhàn)略方向，并且城市更新政策開始細(xì)化，政策導(dǎo)向從注重物質(zhì)空間改造和城市面貌提升，轉(zhuǎn)向更加注重人的全面發(fā)展和城市的可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，試點(diǎn)工作的開展為城市更新提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，有助于探索出更多可復(fù)制、可推廣的更新模式。

政策持續(xù)完善與創(chuàng)新階段（2024年及以后）

2024年國(guó)務(wù)院《深入實(shí)施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動(dòng)計(jì)劃》：行動(dòng)計(jì)劃中明確提出了“城市更新和安全韌性提升行動(dòng)”作為四大重大行動(dòng)之一，這顯示了城市更新在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中的重要地位。計(jì)劃明確指出要堅(jiān)持以人為本、遵循規(guī)律、分類施策、集約高效的工作原則。經(jīng)過5年的努力，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城市渠道進(jìn)一步暢通，常住地提供基本公共服務(wù)制度進(jìn)一步健全，協(xié)調(diào)推進(jìn)潛力地區(qū)新型工業(yè)化城鎮(zhèn)化明顯加快，培育形成一批輻射帶動(dòng)力強(qiáng)的現(xiàn)代化都市圈，城市安全韌性短板得到有效補(bǔ)齊，常住人口城鎮(zhèn)化率提升至接近70%，更好支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。

2024年財(cái)政部和住建部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展城市更新示范工作的通知》：旨在通過示范城市的引領(lǐng)，推動(dòng)全國(guó)城市更新工作。該政策明確支持地級(jí)及以上城市參與評(píng)選，首批評(píng)選15個(gè)示范城市，重點(diǎn)向超大特大城市和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶沿線大城市傾斜。中央財(cái)政將對(duì)示范城市給予定額補(bǔ)助，用于支持城市基礎(chǔ)設(shè)施更新改造，包括地下管網(wǎng)、污水管網(wǎng)、市政基礎(chǔ)設(shè)施及老舊片區(qū)改造等。政策強(qiáng)調(diào)完善法規(guī)制度、規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)、投融資機(jī)制及相關(guān)配套政策，通過三年示范，提升城市功能和品質(zhì)，改善人居環(huán)境，滿足人民高品質(zhì)生活需要，并形成可復(fù)制、可推廣的模式和經(jīng)驗(yàn)。該政策對(duì)于推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展、提升城市競(jìng)爭(zhēng)力具有重要意義。

2024年自然資源部辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)劃土地政策支持老舊小區(qū)改造更新工作的通知》：圍繞怎樣落實(shí)中央要求，怎樣讓更多群眾受惠，怎樣讓市場(chǎng)主體有動(dòng)力，在健全規(guī)劃編制管理、配套土地管理支持政策等方面作出具體工作部署，為各地積極穩(wěn)妥推進(jìn)老舊小區(qū)改造工作提供規(guī)劃土地政策指導(dǎo)。

這一階段，更加重視城市更新在促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展中的關(guān)鍵作用，通過發(fā)布一系列重要政策，進(jìn)一步明確了城市更新的戰(zhàn)略地位。這些政策不僅體現(xiàn)了以人為本、分類施策、集約高效的原則，還通過示范引領(lǐng)、財(cái)政補(bǔ)助、規(guī)劃土地政策支持等多元化手段，著力推動(dòng)城市基礎(chǔ)設(shè)施的更新改造，提升城市的安全韌性和整體品質(zhì)，以改善人居環(huán)境，滿足人民高品質(zhì)生活的需求。

地方層面政策實(shí)施與效果

各地在積極推進(jìn)城市更新行動(dòng)中，從實(shí)際出發(fā)，著力解決重點(diǎn)難點(diǎn)問題。以下是一些重點(diǎn)省市的城市更新政策與實(shí)踐：

北京市

北京市發(fā)布《北京市城市更新行動(dòng)計(jì)劃（2021-2025年）》《關(guān)于優(yōu)化本市城市更新項(xiàng)目審批服務(wù)推動(dòng)并聯(lián)辦理的工作方案（試行）》等多個(gè)文件，深化城市更新行動(dòng)，包括老舊小區(qū)綜合整治、老樓加裝電梯、推進(jìn)核心區(qū)平房整院落退租等。同時(shí)，積極探索社會(huì)資本參與新模式和新路徑，推動(dòng)低效產(chǎn)業(yè)園區(qū)、老舊低效樓宇提質(zhì)增效。北京是全國(guó)首個(gè)減量發(fā)展的超大城市，近年來，北京市以更大力度，創(chuàng)新開展更新實(shí)踐，扎實(shí)推動(dòng)城市更新立法，統(tǒng)籌歷史文化保護(hù)傳承和有機(jī)更新，創(chuàng)新小規(guī)模、漸進(jìn)式、可持續(xù)更新模式，積極引導(dǎo)市場(chǎng)主體參與，形成全社會(huì)共建共治共享的城市更新良好氛圍。可以說，北京的城市更新工作走在全國(guó)前列，為各地樹立了樣板。

上海市

上海市發(fā)布2024年住房城鄉(xiāng)建設(shè)重點(diǎn)工作任務(wù)，全力推動(dòng)外灘“第二立面”、吳淞創(chuàng)新城等區(qū)域更新項(xiàng)目。建立市、區(qū)兩級(jí)城市更新項(xiàng)目庫，實(shí)行項(xiàng)目常態(tài)化入庫申報(bào)和動(dòng)態(tài)管理。上海城市更新探索始于近十年前，2015年《上海市城市更新實(shí)施辦法》創(chuàng)設(shè)了存量自主更新路徑，此后的幾年時(shí)間里，上海持續(xù)出臺(tái)優(yōu)化政策，不斷探尋頂層設(shè)計(jì)“最優(yōu)解”。2021年《上海市城市更新條例》、2023年《關(guān)于深入實(shí)施城市更新行動(dòng) 加快推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的意見》開啟上海城市更新新篇章，標(biāo)志著上海已經(jīng)全面進(jìn)入存量更新階段。時(shí)至今日，“一江一河”濱水岸線貫通、十五分鐘社區(qū)生活圈等不同尺度的更新案例，讓上海城市更新在全國(guó)形成了廣泛影響力。

天津市

天津市在推進(jìn)城市更新方面采取了多項(xiàng)重要舉措。首先，發(fā)布了《天津“津城”城市更新規(guī)劃指引（2023—2027年）》，明確了城市更新的指導(dǎo)思想、原則目標(biāo)、更新類型及內(nèi)容，為高質(zhì)量推進(jìn)城市更新提供了政策引領(lǐng)。同時(shí)，推動(dòng)了一批重點(diǎn)片區(qū)的城市更新項(xiàng)目，如和平區(qū)南門外大街商圈北部片區(qū)、東麗區(qū)金鐘河大街南側(cè)片區(qū)等，提升了城市功能和品質(zhì)。在資金保障方面，天津市通過財(cái)政貼息、發(fā)行政府專項(xiàng)債等方式為城市更新項(xiàng)目提供資金支持，并鼓勵(lì)央企、國(guó)企參與實(shí)施，引導(dǎo)經(jīng)營(yíng)主體市場(chǎng)化運(yùn)作。此外，天津市還建立了城市體檢機(jī)制，入選全國(guó)“深化城市體檢工作制度機(jī)制試點(diǎn)”城市，通過城市體檢發(fā)現(xiàn)問題，以城市更新解決問題，形成閉環(huán)工作機(jī)制。這些舉措有力推動(dòng)了天津市城市更新的高質(zhì)量發(fā)展。

廣州市

廣州市在城市更新方面采取了多項(xiàng)有力措施。首先，廣州市注重歷史文化的保護(hù)與傳承，通過微改造、微治理等方式，保留了城市的歷史風(fēng)貌和文化特色。其次，廣州市積極推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，通過城市更新引導(dǎo)高端產(chǎn)業(yè)聚集，提升城市的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和競(jìng)爭(zhēng)力。此外，廣州市還注重民生改善，通過老舊小區(qū)改造、城中村治理等方式，提升了居民的生活質(zhì)量和幸福感。在實(shí)施過程中，廣州市也面臨了一些挑戰(zhàn)，如資金籌集、利益協(xié)調(diào)等，但通過政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作和公眾參與相結(jié)合的方式，這些問題得到了有效解決。

江蘇省

江蘇省在城市更新方面取得了顯著成效。江蘇省注重城市更新的系統(tǒng)性和整體性，通過制定全省性的城市更新規(guī)劃和實(shí)施方案，明確了城市更新的目標(biāo)和方向。同時(shí)，江蘇省還注重創(chuàng)新城市更新模式，如推行“微改造”“有機(jī)更新”等模式，既保留了城市的歷史風(fēng)貌，又提升了城市的功能和品質(zhì)。此外，江蘇省還注重加強(qiáng)城市更新的資金保障和政策支持，通過設(shè)立專項(xiàng)資金、提供財(cái)政貼息等方式，引導(dǎo)社會(huì)資本參與城市更新。在實(shí)施過程中，江蘇省也注重協(xié)調(diào)各方利益，確保城市更新的順利實(shí)施。

政策實(shí)施難點(diǎn)分析

城市更新政策在實(shí)施過程中面臨多方面的難點(diǎn)和挑戰(zhàn)：

資金籌集與平衡

城市更新項(xiàng)目通常需要大量的資金投入，包括拆遷補(bǔ)償、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共設(shè)施配套等。然而，資金籌集渠道有限，且回報(bào)周期較長(zhǎng)，導(dǎo)致資金平衡成為一大難題。如何有效籌集和利用資金，確保項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)可行性，是城市更新面臨的重要挑戰(zhàn)。

利益協(xié)調(diào)與公眾參與

城市更新涉及多方利益主體，包括政府、開發(fā)商、居民等。不同利益主體之間往往存在利益沖突和分歧，如何協(xié)調(diào)各方利益，確保公眾的有效參與和滿意度，是城市更新項(xiàng)目順利實(shí)施的關(guān)鍵。此外，公眾對(duì)城市更新的認(rèn)知和理解程度也影響項(xiàng)目的推進(jìn)。

規(guī)劃與實(shí)施難度

城市更新項(xiàng)目通常涉及復(fù)雜的規(guī)劃和實(shí)施過程，包括土地利用規(guī)劃、城市設(shè)計(jì)、建筑施工等多個(gè)環(huán)節(jié)。規(guī)劃的科學(xué)性和合理性直接影響項(xiàng)目的成功與否。然而，由于城市更新的復(fù)雜性和不確定性，規(guī)劃和實(shí)施過程中往往面臨諸多困難和挑戰(zhàn)，如土地性質(zhì)變更、歷史建筑保護(hù)、社區(qū)功能調(diào)整等。

政策與法規(guī)支持

城市更新需要完善的政策和法規(guī)支持，以確保項(xiàng)目的合法性和規(guī)范性。然而，當(dāng)前城市更新政策和法規(guī)體系尚不完善，存在政策空白和法規(guī)沖突等問題。如何建立健全的城市更新政策和法規(guī)體系，為項(xiàng)目提供有力的法律保障和政策支持，是城市更新面臨的重要任務(wù)。

社會(huì)影響與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

城市更新項(xiàng)目對(duì)社會(huì)和環(huán)境的影響不容忽視。項(xiàng)目實(shí)施過程中可能引發(fā)社會(huì)矛盾和環(huán)境問題，如居民安置、交通擁堵、環(huán)境污染等。因此，如何進(jìn)行科學(xué)的社會(huì)影響評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，制定有效的應(yīng)對(duì)措施，是城市更新項(xiàng)目必須考慮的重要問題。

未來趨勢(shì)

未來，城市更新行業(yè)將呈現(xiàn)以下發(fā)展趨勢(shì)：

注重人文關(guān)懷與社區(qū)參與

城市是人民的城市，人民城市需要為人民。未來的城市更新將更加注重人文關(guān)懷和社區(qū)參與。項(xiàng)目將更多地考慮居民的需求和意愿，注重提升居民的生活質(zhì)量和幸福感。同時(shí)，將加強(qiáng)社區(qū)參與和公眾監(jiān)督，確保項(xiàng)目的民主決策和透明度。

強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)保與可持續(xù)發(fā)展

城市更新不僅僅是物質(zhì)空間的拆拆建建、修修補(bǔ)補(bǔ)，更是一項(xiàng)推動(dòng)城市可持續(xù)發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展、高水平治理的系統(tǒng)工程。未來的城市更新應(yīng)更加注重生態(tài)環(huán)保和可持續(xù)發(fā)展。項(xiàng)目將采用更多的綠色建筑技術(shù)和材料，降低能耗和排放，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。同時(shí)，將注重城市生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)和重建，提升城市的生態(tài)品質(zhì)。

推動(dòng)數(shù)字化與智能化發(fā)展

數(shù)字化和智能化是未來城市發(fā)展的重要趨勢(shì)。未來的城市更新將積極運(yùn)用大數(shù)據(jù)、人工智能等先進(jìn)技術(shù)，提升城市管理的智能化水平。通過數(shù)字化手段，可以更加精準(zhǔn)地掌握城市運(yùn)行情況和居民需求，為城市更新提供科學(xué)依據(jù)和決策支持。

加強(qiáng)歷史文化保護(hù)與傳承

歷史文化是城市的重要財(cái)富和特色。未來的城市更新將更加注重歷史文化的保護(hù)與傳承。項(xiàng)目將尊重和保護(hù)歷史建筑和文化遺產(chǎn)，通過修繕、活化等方式，讓歷史文化得以延續(xù)和發(fā)揚(yáng)。要堅(jiān)持“微”改造原則，注重保留城市文脈，實(shí)現(xiàn)在保護(hù)中開發(fā)、在改造中造血。同時(shí)，將注重挖掘和展示城市的歷史文化底蘊(yùn)，提升城市的文化品質(zhì)和吸引力。

合作契機(jī)

城市更新，作為城市生命有機(jī)體的內(nèi)在需求，展現(xiàn)出其獨(dú)特的內(nèi)生性和規(guī)律性。清研集團(tuán)，依托深厚的城市更新項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)和一支高素質(zhì)的專業(yè)團(tuán)隊(duì)，致力于為各省市政府提供以下核心服務(wù)：

立足政策指導(dǎo)，推動(dòng)“城市更新定制化咨詢”：根據(jù)地方政府的需求和實(shí)際情況，提供定制化的政策咨詢和解讀服務(wù)，助力政府深化貫徹落實(shí)國(guó)家和地方政策。

立足城市發(fā)展，推動(dòng)“城市更新功能性規(guī)劃”；結(jié)合城市更新行動(dòng)的重點(diǎn)領(lǐng)域和目標(biāo)，為政府提供項(xiàng)目策劃和規(guī)劃服務(wù)，確保項(xiàng)目的可行性和可持續(xù)性。

立足民生福祉，推動(dòng)“城市更新高效性實(shí)施”；提供專業(yè)的項(xiàng)目管理服務(wù)，以人為本，確保城市更新項(xiàng)目的順利實(shí)施和高效管理。

清研集團(tuán)核心骨干畢業(yè)于清華大學(xué)等國(guó)內(nèi)外知名院校，95%的成員擁有碩士及以上學(xué)歷，專業(yè)覆蓋經(jīng)濟(jì)、金融、信息技術(shù)、城鄉(xiāng)規(guī)劃、統(tǒng)計(jì)、法律、電力、土木工程等多個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域，為城市更新項(xiàng)目提供全方位、多視角的綜合性人才支撐。在城市管理領(lǐng)域，清研集團(tuán)基于對(duì)城市管理及城市更新的深刻洞察，結(jié)合地方特色，融合科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓ぷ黧w系與多年實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)，已連續(xù)多年為住建委、城市管理委等領(lǐng)域客戶提供專業(yè)化的城市管理和城市更新優(yōu)化服務(wù)，并贏得了高度認(rèn)可。

結(jié)論

城市更新作為推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的重要手段，已成為國(guó)家戰(zhàn)略的重要組成部分，該政策對(duì)于推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展、提升城市競(jìng)爭(zhēng)力具有重要意義。隨著城市化進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，城市更新不僅是解決城市發(fā)展不平衡不充分問題的關(guān)鍵，更是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、提升城市競(jìng)爭(zhēng)力、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。清研集團(tuán)憑借專業(yè)的團(tuán)隊(duì)和豐富的經(jīng)驗(yàn)，致力于為客戶提供全方位、高質(zhì)量的城市更新咨詢服務(wù)。期待與各省市政府?dāng)y手合作，共同推動(dòng)城市更新事業(yè)的發(fā)展，共創(chuàng)美好未來。

資料整理 | 清研集團(tuán)公共服務(wù)研究二部

圖片來源 | 網(wǎng)絡(luò)