2024年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加快公共數據資源開發利用的意見》，提出加快公共數據資源開發利用，釋放公共數據要素潛能的一系列意見和要求。隨后，為貫徹落實該意見，國家數據局發布《公共數據資源授權運營實施規范（試行）》（公開征求意見稿），進一步明確規范公共數據授權運營的實施機構、運營機構、運營管理機制。

我國公共數據授權運營工作處于啟動發展、多元探索的起步階段。各地各部門圍繞公共數據授權運營進行大量積極探索，不斷嘗試創新，形成各具特色的推進思路，為全國推動公共數據授權運營提供參考經驗。

結合各地方在開展公共數據授權運營的授權主體、組織形式、流程機制、運營目標等方面，授權模式可分為整體授權、分領域/依場景授權、混合授權等模式。

整體授權模式

整體授權主要由地方人民政府作為實施機構以整體授權形式將持有的公共數據資源，授權委托數據運營機構整體開展公共數據運營平臺建設和市場化運營工作。在這種模式下，數據管理部門將某一區域內的所有公共數據，不區分具體的應用場景，統一授權給一個或多個指定的運營主體進行開發、運營和生態建設。

圖1 整體授權模式結構圖

福建省是整體授權模式的典型代表，采取一體統籌與二級授權模式進行公共數據授權運營。根據《福建省政務數據管理辦法》，福建省委、省政府具有本省公共數據的所有權，由福建省數字辦代行管理職責。在授權主體方面，福建省政府指定福建省數字辦作為授權主體，負責指導、監督和協調公共數據授權運營工作，并對數據二級開發環節中的應用場景進行安全審核，授權開發主體進行數據使用。在授權機制（授權方式）方面，福建省政府組建的福建省大數據集團是公共數據授權運營的運營主體，對省數字辦負責，統籌建設全省公共數據共享、開放和開發利用平臺，解決公共數據市場化運營問題，既受政府完全管控，面向政府提供數據服務，也能靈活應對二級市場需求，面向市場提供數據化公共服務，并保障域內公共數據的安全。

分領域/依場景授權模式

分領域/依場景授權是由當地政府各級公共數據部門依據不同行業、領域、場景，分散授權不同運營主體，獲得授權的運營主體針對該領域數據進行場景設計規劃，即先有場景設計規劃，后有運營授權。

圖2 分領域/依場景授權模式結構圖

北京市是分領域/依場景授權模式的典型代表，采取數據專區模式進行公共數據授權運營。2023年12月，北京市發布《北京市公共數據專區授權運營管理辦法（試行）》，將數據專區分為領域類、區域類及綜合類，更加注重場景牽引，依據場景多次分類授權數據運營方，避免單一運營方對公共數據形成壟斷，更能激發市場主體活力。

在授權主體方面，明確市大數據主管部門作為公共數據專區統籌協調部門，制定、解釋公共數據專區授權運營規則，以及指導、監督綜合基礎類公共數據專區的建設和運營。

在授權機制（授權方式）方面，采用公共數據專區授權運營方案，各個主管部門授權不同主體分散運營各個專區的公共數據，不同運營主體則負責各領域內數據的加工處理、各類運營場景的開發管理，并提供可應用或可開發的數據產品和服務，從而提高公共數據開發利用的效率和專業性。北京市經濟和信息化局以專區授權運營的方式，授權北京金融控股集團建立了北京市首個金融公共數據專區，承接公共數據托管及創新應用任務，其所屬公司北京金融大數據公司利用公共數據與銀行等金融機構聯合研發貸款產品，促進了資金的流通，充分發揮公共數據對金融服務特別是普惠金融的支撐作用。同時，推出京云企業征信平臺，滿足了金融機構貸款過程中的征信服務需求。

混合授權模式

混合授權即整體授權與分領域/分場景授權相結合的模式。該模式結合了整體授權和分領域/分場景授權的優勢，可滿足不同情境下對公共數據資源的需求，促進數據資源的高效利用。

濟南市是“綜合授權+分領域授權”模式的典型代表。2023 年 12 月，《濟南市公共數據授權運營辦法》（以下簡稱《辦法》）頒布實施，提出“大數據主管部門綜合授權、數據提供單位分領域授權”的授權方式，同時遵循 “一場景一授權” 的原則，開展公共數據授權運營探索。這種模式既保證了大數據部門能夠有力地進行整體指導，又充分調動了各數據持有單位積極參與授權運營。

在授權主體方面，大數據主管部門或者數據提供單位作為授權單位負責本區域內授權運營工作的統籌管理。

在授權機制（授權方式）方面，《辦法》明確，公共數據授權運營主要采取綜合授權、分領域授權的方式，并逐步探索分級授權等其他授權運營方式。綜合授權和分級授權由大數據主管部門實施，分領域授權由數據提供單位實施，并建設專屬公共數據授權運營平臺作為統一的公共數據授權運營通道和管理平臺，保證“原始數據不出域”。《辦法》明確，濟南市公共數據授權運營將優先用于公共治理和公益事業領域，并積極支持用于與產業發展、行業發展緊密相關且數據增值潛力顯著的金融、信用、醫療、交通、文化等領域。濟南市根據“一場景一授權”的原則，正在推動濟南財金集團、北方醫療大數據公司、黃河住房研究院等單位，就數據供給、使用、管理的權責義務，價格形成機制等進行探索。

浙江省是“分級授權+依場景授權”模式的典型代表。2023 年 8 月，浙江省發布了《浙江省公共數據授權運營管理辦法（試行）》，實施“分級授權+依場景試點落地”模式。

在授權主體方面，建立省級公共數據授權運營管理工作協調機制，負責本省行政區域內授權運營工作的統籌管理、健全完善制度規范、確定試點領域等；試點市、縣（市、區）政府建立本級協調機制，負責本行政區域內授權運營工作的統籌管理、統籌管理、健全完善制度規范、確定試點領域等。由省、市、縣三級公共數據主管部門歸口負責授權，而不是由省級或市級公共數據主管部門統一授權。

在授權機制（授權方式）方面，公共數據主管部門發布重點領域開展授權運營的通告，試點市、縣（市、區）政府結合具體應用場景確定授權運營領域與授權運營單位，并報省政府備案。省市的公共數據主管部門依托公共數據平臺建設授權運營域，縣（市、區）依托市級授權運營域開展授權運營工作，明確公共數據主管部門要結合重點領域和具體應用場景確定授權運營領域與授權運營單位。同時，浙江省在全域內設立多個試點，通過試點先行的方式，探索公共數據授權運營的模式和機制，在杭州市、寧波市、余姚市、溫州市等市均已完成公共數據授權運營的探索。

實踐模式總結思考

對地方典型特色的公共數據授權運營實踐模式進行分析發現，整體授權、分級授權以及分領域/依場景授權等幾類模式之間并沒有絕對的界限，在實際操作中往往相互交織、融合。這種交叉融合的特性意味著在公共數據授權運營實踐模式的探索過程中，要根據當地實際情況，選擇合適的授權策略，并不斷進行調整優化，以實現公共數據資源的高效利用，釋放公共數據資源的最大化價值。

在授權運營的起步階段，整體授權模式以其高效、集中的管理運營優勢，可以使公共數據盡快、盡多地投入數據交易市場。但長遠來看，整體授權不區分數據內容和數據權利的缺陷將會增大授權運營監管、公共數據安全保護的難度。分級授權和分行業/依場景授權模式對數據資源進行更靈活、更貼近市場需求的管理方式，既保持了省級層面的整體協調，又賦予了地方更大的自主性，可以適應不同地區的重點關注領域和特定需求。

在具體的實踐過程中，公共數據的開發與應用仍面臨多種難題，如數據質量參差不齊、數據安全存在風險、授權運營不規范、權益分配模式不清晰等問題。因此，隨著數字經濟的快速發展和數據要素市場建設的不斷深化，地方政府將在符合國家數據局《公共數據資源授權運營實施規范（試行）》文件要求的前提下，繼續創新和完善公共數據授權運營模式，進一步推動公共數據資源的開發利用，為社會提供更多樣化、高質量的數據產品和服務。

清研成果

清研集團擁有一支數據治理發展領域的專業研究團隊，核心成員畢業于清華大學、中科院、中山大學、北科大等一流高校院所，致力于在數據要素流通領域規范性文件制定、政策研究、課題研究等方面長期深耕，具有豐富的文件起草和政策研究經驗，支持相關部委和北京市相關委辦局數據要素領域制度起草修訂和內參材料撰寫工作。

數界新察專欄簡介

本專欄將定期推出公共數據授權運營、數據跨境流通、數據資產入表等數據要素熱點議題的分析文章，點燃思維火花，深耕數據領域，融匯理論精髓、政策導向與實踐智慧，共同探尋數據要素市場化的星辰大海。

資料整理 | 清研集團社會發展研究部

圖片來源 | 清研集團社會發展研究部