工程建設(shè)項目審批制度改革，主要是指針對落實工程建設(shè)項目領(lǐng)域行政審批制度過程中存在的問題引發(fā)的一系列的改革具體措施行為。2018年5月14日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于開展工程建設(shè)項目審批制度改革試點的通知》(國辦發(fā)〔2018〕33號)，將北京市、天津市、上海市、浙江省等共16個省市作為試點地區(qū)，要求對工程建設(shè)項目審批制度進行全流程、全覆蓋改革，努力構(gòu)建科學(xué)、便捷、高效的工程建設(shè)項目審批和管理體系。2019年3月26日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面開展工程建設(shè)項目審批制度改革的實施意見》(國辦發(fā)〔2019〕11號)，要求實現(xiàn)工程建設(shè)項目審批“四統(tǒng)一”：統(tǒng)一審批流程、統(tǒng)一信息數(shù)據(jù)平臺、統(tǒng)一審批管理體系、統(tǒng)一監(jiān)管方式。

2023年8月9日，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于推進工程建設(shè)項目審批標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化便利化的通知》（建辦〔2023〕48號）。值得關(guān)注的是，在此次發(fā)布的政策中強調(diào)了工程建設(shè)項目審批事項應(yīng)做好標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，這也是對前一階段工程建設(shè)項目審批制度改革中存在的問題進行了回應(yīng)，提出了提升便利度、優(yōu)化網(wǎng)上審批能力、加強事中事后監(jiān)管等方面的十二條工作要求。

本文回顧工程建設(shè)項目審批制度改革路徑，結(jié)合實地調(diào)研經(jīng)驗深入分析當(dāng)前存在的問題，并提出對策建議。

改革路徑

自2019年全面開展工程建設(shè)項目審批制度改革以來，各地均按照“統(tǒng)一審批流程”“統(tǒng)一信息數(shù)據(jù)平臺”“統(tǒng)一審批管理體系”“統(tǒng)一監(jiān)管方式”的改革路徑推進各項改革任務(wù)。

統(tǒng)一審批階段，分類細(xì)化流程

基于工程建設(shè)項目審批的復(fù)雜性，降低企業(yè)制度性成本是工改的重中之重，“統(tǒng)一審批流程”也被放在工改的首要位置。審批流程分為四個階段，包括立項用地規(guī)劃許可、工程建設(shè)許可、施工許可、竣工驗收，每個階段由一個部門牽頭，實行“一家牽頭、并聯(lián)審批、限時辦結(jié)”。在實踐中，根據(jù)項目不同分類細(xì)化審批流程，例如北京市“低風(fēng)險項目”，采用“一表式”受理減少環(huán)節(jié)、合并前三個階段；社會投資帶方案出讓類項目將工程建設(shè)許可和施工許可階段合并等。

統(tǒng)一信息平臺，打破數(shù)據(jù)孤島

在數(shù)字政府建設(shè)的引領(lǐng)驅(qū)動下，工程建設(shè)項目審批系統(tǒng)不斷升級完善。根據(jù)審批全流程涉及事項，工程建設(shè)項目審批系統(tǒng)橫向與發(fā)改、市政公用服務(wù)企業(yè)、中介等平臺進行數(shù)據(jù)聯(lián)通，縱向?qū)崿F(xiàn)國家、省、市數(shù)據(jù)聯(lián)通，一般具備統(tǒng)一受理、在線并聯(lián)審批、實時流轉(zhuǎn)等功能，在支撐模塊上，實現(xiàn)“電子證照”“電子批文”“電子印章”“電子簽名”等相關(guān)模塊的實際應(yīng)用。

統(tǒng)一管理體系，優(yōu)化綜合服務(wù)

從項目籌備初期，以“多規(guī)合一”平臺為支撐，統(tǒng)籌整合各類規(guī)劃進行項目前期研究，加速項目前期策劃生成，簡化項目審批或核準(zhǔn)手續(xù)；在審批過程中，各級政務(wù)大廳設(shè)立工程建設(shè)項目審批綜合服務(wù)窗口，涌現(xiàn)出“幫辦代辦”、“項目管家”形式的咨詢、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、代辦等服務(wù)。

統(tǒng)一監(jiān)管方式，維護市場秩序

在統(tǒng)一監(jiān)管方式方面，主要通過三個路徑。一是建立以“雙隨機、一公開”監(jiān)管為基本手段、重點監(jiān)管為補充、信用監(jiān)管為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機制。二是加強信用體系建設(shè)，實行紅黑名單制度，建立各行業(yè)信用監(jiān)管體系，實行分級分類監(jiān)管。三是規(guī)范中介和市政公共服務(wù)，依托平臺對中介服務(wù)行為實施全過程監(jiān)管。

存在問題

隨著改革的不斷推進，存在的問題逐步顯現(xiàn)。結(jié)合實地調(diào)研經(jīng)驗，將存在的問題總結(jié)提煉為以下幾點：

審批流程標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化不足

工改中的審批流程的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化是通過制定標(biāo)準(zhǔn)化目錄清單，完善辦事指南，明確申請條件、申請材料、辦理流程、辦理時限，細(xì)化量化受理審查標(biāo)準(zhǔn)，減少審批過程中的隨意性和不確定性，提高審批的透明度和可預(yù)測性。在流程設(shè)計上，審批流程圖重點關(guān)注四個審批階段中的行政審批，弱化了中介服務(wù)類事項，對企業(yè)辦理相關(guān)事項的指導(dǎo)性并不充分。為追逐壓減審批時長、精簡審批材料，相關(guān)政策更迭較快，企業(yè)原有業(yè)務(wù)人員的適應(yīng)學(xué)習(xí)成本較高，在廣泛使用第三方購買形式安排前臺受理后臺審批的政務(wù)大廳，前臺受理人員難以熟練掌握相關(guān)內(nèi)容，不利于審批業(yè)務(wù)的開展和延續(xù)。在執(zhí)行層面上，工改并聯(lián)審批涉及部門較多，受限于部門職責(zé)分工、人員力量等內(nèi)外部原因，協(xié)調(diào)溝通成本較高。

網(wǎng)上審批服務(wù)能力有待優(yōu)化

工程建設(shè)項目全流程在線審批推動了審批流程的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化，通過數(shù)字化轉(zhuǎn)型提高審批效率，提升服務(wù)便利度，同時也為強化事中事后監(jiān)管提供有力支撐。在實際使用中，工改平臺的問題主要集中以下兩個方面。一是不同部門的審批系統(tǒng)尚未有效整合，縱向上省市縣統(tǒng)建平臺表現(xiàn)相對良好，橫向數(shù)據(jù)聯(lián)通則因權(quán)限不足等難以協(xié)調(diào)共享需求，在數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)使用等方面還存在問題。二是應(yīng)用場景未能貼合企業(yè)及審批人員需求，導(dǎo)致審批人員使用繁瑣，例如每個審批環(huán)節(jié)中應(yīng)匹配的相關(guān)數(shù)據(jù)信息及功能模塊，應(yīng)結(jié)合審批的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化流程形成針對性解決方案。工改平臺的可用性直接影響到審批效率和服務(wù)質(zhì)量，進而影響整個工程建設(shè)項目審批制度改革的效果。

深化審批制度改革存在困境

為持續(xù)提升審批便利度，深化審批制度改革，推行多規(guī)合一、施工圖聯(lián)合審查、多測合一、驗登合一、區(qū)域評估等專項改革在經(jīng)驗復(fù)制推廣過程中存在多重困境。一是針對專業(yè)技術(shù)要求較高的領(lǐng)域缺乏良好的頂層設(shè)計，例如“多測合一”則缺乏統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，在縣區(qū)級尚不具備推動此項改革的專業(yè)技術(shù)力量。二是改革觸動經(jīng)濟利益導(dǎo)致推進受阻，例如以“同一標(biāo)的物只測一次”為原則，“多測合一”降低了企業(yè)成本，也變相降低了測繪企業(yè)收益，而各地測繪企業(yè)大部分是由本地的測繪事業(yè)單位改制而來。三是需平臺支撐的改革例如“多規(guī)合一”，在縣區(qū)級推進較慢，更需要從上而下統(tǒng)籌規(guī)劃，平臺重復(fù)建設(shè)不僅帶來較大的財政壓力，也不利于統(tǒng)一數(shù)據(jù)規(guī)范。

審管銜接機制有待完善

事中事后監(jiān)管作為政府監(jiān)管的重要組成部分，有效提高了監(jiān)管效率，但在監(jiān)管體制動態(tài)調(diào)整過程中存在失衡現(xiàn)象。在工程建設(shè)領(lǐng)域中，實行告知承諾制本意是為降低企業(yè)制度性成本，強化企業(yè)自我約束，但在信用信息尚不完善、缺乏執(zhí)行規(guī)范的環(huán)境下，存在難用或濫用的風(fēng)險；對于監(jiān)管部門，事中事后監(jiān)管壓力也隨之增大。從中反映出，工程建設(shè)領(lǐng)域事前審批與事中事后監(jiān)管銜接不足，在信用平臺聯(lián)動中產(chǎn)生的實際監(jiān)管力度尚不充分。

工作建議

加強審批管理，打好服務(wù)基礎(chǔ)

工程建設(shè)項目審批標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的基礎(chǔ)工作是形成穩(wěn)定、清晰、可執(zhí)行的政策文本，保證企業(yè)能夠按照公開的審批事項清單開展相關(guān)工作，做到各項標(biāo)準(zhǔn)均有據(jù)可查可依。這對地方政策制定部門提出了較高的要求，一方面要按照國家制定的各項規(guī)范修改完善本地相關(guān)文件，明確申請條件、申請材料、辦理流程、辦理時限，細(xì)化量化受理審查標(biāo)準(zhǔn)；另一方面，不能僅照本復(fù)制上級或其他地區(qū)的樣本文件，還要結(jié)合地方部門分工，做好政策實施前的調(diào)查研究、意見征集，調(diào)整出適應(yīng)本地實際的流程，從審批流程的設(shè)計上做好審批環(huán)節(jié)的銜接，保證在每個審批環(huán)節(jié)上均能使企業(yè)平穩(wěn)流暢辦理。

完善平臺建設(shè)，提升服務(wù)能力

在已有工程建設(shè)項目審批平臺上，持續(xù)推進平臺功能優(yōu)化升級。一是應(yīng)加強跨部門業(yè)務(wù)協(xié)同辦公，破除數(shù)據(jù)壁壘。二是充分結(jié)合審批流程及審批相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，匹配相應(yīng)功能模塊，加快推進電子簽名、電子印章、電子證照、電子材料等歸集共享，解決重復(fù)登錄重復(fù)錄入等問題。三是充分做好調(diào)查研究，根據(jù)企業(yè)使用場景及各部門審批人員業(yè)務(wù)特點，研判應(yīng)用需求，以更好適應(yīng)審批工作邏輯。

加強頂層設(shè)計，深化制度改革

結(jié)合改革新形勢、新政策，針對技術(shù)要求較高、難度較大的專項改革，以自上而下的思路，在省市級以上完成改革頂層設(shè)計，統(tǒng)籌制定工程建設(shè)項目審批中的相關(guān)技術(shù)規(guī)范，例如環(huán)境保護、規(guī)劃和設(shè)計、消防審查、人防工程、竣工驗收等方面的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，房產(chǎn)測繪、規(guī)劃竣工測量、人防測繪測量、管線測量等標(biāo)準(zhǔn)，消除國標(biāo)、行標(biāo)中與現(xiàn)行政策不適應(yīng)的技術(shù)規(guī)定；統(tǒng)一建設(shè)數(shù)字化平臺，從源頭解決系統(tǒng)重復(fù)建設(shè)、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題，便利審批人員辦公，為縣區(qū)改革政策落地提供有效支撐。

推進審管聯(lián)動，創(chuàng)新監(jiān)管方式

在信用建設(shè)成為國家行動的背景下，告知承諾制是以信用為導(dǎo)向的創(chuàng)新審批方式，有利于培育自我約束、誠信負(fù)責(zé)的營商環(huán)境。在推進過程中，應(yīng)不斷增強政策的指導(dǎo)性，提高文本的規(guī)范性，結(jié)合社會信用體系建設(shè)，以建設(shè)項目風(fēng)險等級為基礎(chǔ)，逐步拓展適用范圍。利用數(shù)字化手段，加強信用監(jiān)管，強化工程建設(shè)項目相關(guān)市場主體信用信息歸集，拓展多元化信用信息查詢渠道，實現(xiàn)信用信息在審批過程中的自動核查與反饋。

撰稿 | 唐瑤 清研集團河南子公司研究員

編輯 | 扆國超

圖片 | 網(wǎng)絡(luò)