公共數(shù)據(jù)是我國數(shù)據(jù)要素中的重要資源，在我國將數(shù)據(jù)要素確定為新型生產要素并參與分配的背景下，公共數(shù)據(jù)授權運營成為盤活公共數(shù)據(jù)要素資源、釋放公共數(shù)據(jù)價值的重要途徑。

公共數(shù)據(jù)授權運營的由來

《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》（以下簡稱《綱要》）首次提出開展政府數(shù)據(jù)授權運營。國務院印發(fā)的《“十四五”數(shù)字經濟發(fā)展規(guī)劃》《國務院辦公廳關于印發(fā)要素市場化配置綜合改革試點總體方案的通知》 以及國家發(fā)展和改革委員會（以下簡稱國家發(fā)展改革委）印發(fā)的《“十四五”推進國家政務信息化規(guī)劃》均提出探索開展政府數(shù)據(jù)授權運營試點。由此，公共數(shù)據(jù)授權運營作為公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的新機制被正式提出。

目前在國家政策的頂層設計下，地方政府紛紛推進公共數(shù)據(jù)授權運營的立法工作，公共數(shù)據(jù)授權運營的概念并未確定。正式文本僅有國家發(fā)展改革委對《綱要》中名詞解釋中提及“政府數(shù)據(jù)授權運營試點是指試點授權特定的市場主體，在保障國家秘密、國家安全、社會公共利益、商業(yè)秘密、個人隱私和數(shù)據(jù)安全的前提下，開發(fā)利用政府部門掌握的與民生緊密相關、社會需求迫切、商業(yè)增值潛力顯著的數(shù)據(jù)”。《浙江省公共數(shù)據(jù)授權運營管理暫行辦法》（試行）中認為，“公共數(shù)據(jù)授權運營，是指縣級以上人民政府指定本級公共數(shù)據(jù)主管部門，按程序依法授權法人或者非法人組織，對授權的公共數(shù)據(jù)進行加工處理，開發(fā)形成公共數(shù)據(jù)產品并向社會提供服務的行為。”

我國公共數(shù)據(jù)授權運營的運行模式

公共數(shù)據(jù)授權運營工作主要有供應主體、授權主體、運營主體、適應主體等四類主體共同參與。在法定職責履行過程中，公共數(shù)據(jù)供應主體負責收集、生成和存儲公共數(shù)據(jù)，這是公共數(shù)據(jù)授權運營的出發(fā)點。作為數(shù)據(jù)提供單位，供應主體有責任確保數(shù)據(jù)安全，并定期維護和更新高度可利用和具有價值的數(shù)據(jù)資源，以提升納入授權運營范圍的公共數(shù)據(jù)的質量和數(shù)量。授權主體是公共數(shù)據(jù)授權運營的中央監(jiān)管機關，通常是各地的大數(shù)據(jù)管理局（或大數(shù)據(jù)中心）。授權主體承擔公共數(shù)據(jù)的統(tǒng)一管理責任，監(jiān)督公共數(shù)據(jù)授權運營的全過程，包括數(shù)據(jù)匯集、存儲、開發(fā)和利用。運營主體是公共數(shù)據(jù)運營工作的實際執(zhí)行者，通過直接或間接從公共機構獲取公共數(shù)據(jù)，向社會主體提供公共數(shù)據(jù)產品和數(shù)據(jù)服務。運營主體必須確保公共數(shù)據(jù)的安全性，規(guī)范公共數(shù)據(jù)使用主體的行為，并接受數(shù)據(jù)授權主體的監(jiān)督。數(shù)據(jù)使用主體必須遵守公共數(shù)據(jù)使用規(guī)范，不得泄露或非法使用公共數(shù)據(jù)，并接受數(shù)據(jù)管理機構和運營主體的監(jiān)管。

公共數(shù)據(jù)授權運營模式下相關參與主體及主體間關系

在國家政策的總體規(guī)劃下，各地方政府紛紛開展試點項目，積極推動公共數(shù)據(jù)的再利用，從而形成多種公共數(shù)據(jù)授權運營模式。我國當前主要的公共數(shù)據(jù)授權運營模式包括國有資本運營公司和特許經營兩種方式。在地方公共數(shù)據(jù)授權運營的實踐中，大多以國有企業(yè)作為授權運營單位。

公共數(shù)據(jù)授權運營定位：市場化的經營活動or新型公共服務

公共數(shù)據(jù)授權運營旨在促進公共數(shù)據(jù)資源的開放共享，不同于簡單的政府信息公開，其主要目標并非僅僅是確保公民的知情權和對政府的監(jiān)督，而是致力于挖掘公共數(shù)據(jù)的要素價值，使其充分利用，推動公共數(shù)據(jù)產品和服務的創(chuàng)新。在確保數(shù)據(jù)安全的前提下，公共數(shù)據(jù)授權運營將那些不宜直接開放的公共數(shù)據(jù)授權給可信賴的第三方主體進行開發(fā)和利用。通過向市場和社會提供公共數(shù)據(jù)產品和服務，釋放公共數(shù)據(jù)的價值，從而提高公共數(shù)據(jù)資源配置的有效性，為數(shù)字經濟的發(fā)展提供支持。因此，公共數(shù)據(jù)授權運營是一種以商業(yè)利用為導向的公共數(shù)據(jù)開放新形態(tài)，從一開始就與公共數(shù)據(jù)的商業(yè)化密切相關。

不過，除了具有商業(yè)價值外，公共數(shù)據(jù)還包含與民生密切相關的重要信息，屬于公共資源，具有公共利益。公共機構有責任向社會公眾提供公共數(shù)據(jù)，以促進其流通和利用，這使得在利用公共數(shù)據(jù)時不能僅僅考慮其商業(yè)價值，還需滿足社會對基本服務的需求。因此，有觀點認為，公共數(shù)據(jù)授權運營機制的首要目標并非謀取利潤，而是更好地推動公共數(shù)據(jù)的流通利用，以向社會提供更優(yōu)質的公共服務。按照這種思路，公共數(shù)據(jù)授權運營可被看作是數(shù)字經濟時代的一種“新型公共服務”，即在公共機構因客觀原因無法直接提供完善的公共數(shù)據(jù)服務時，通過授權符合特定條件的運營主體進行數(shù)據(jù)開發(fā)活動，向社會提供公共數(shù)據(jù)服務，屬于“政府購買服務”的范疇。

《中共中央國務院關于構建數(shù)據(jù)基礎制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（以下簡稱“數(shù)據(jù)二十條”）指出，“推動用于公共治理、公益事業(yè)的公共數(shù)據(jù)有條件無償使用，探索用于產業(yè)發(fā)展、行業(yè)發(fā)展的公共數(shù)據(jù)有條件有償使用”。從《數(shù)據(jù)二十條》的精神來看，公共數(shù)據(jù)是否應當有償使用，取決于公共數(shù)據(jù)的應用場景。無償使用公共數(shù)據(jù)適用于公共治理、公益事業(yè)，有償使用公共數(shù)據(jù)適用于產業(yè)發(fā)展、行業(yè)發(fā)展。

公共數(shù)據(jù)授權運營收益分配：公益優(yōu)先or營利優(yōu)先

公共數(shù)據(jù)授權運營以市場化方式推動公共數(shù)據(jù)的流通和利用，其運營過程中產生的經濟收益涉及國家（財政收入）、公共機構（數(shù)據(jù)提供單位）以及運營主體三方的利益平衡問題。從盈利的角度看，公共數(shù)據(jù)授權運營所得收益應被視為運營主體的經營收入，經繳納稅款后的剩余應歸運營主體所有。然而，從公益角度來看，作為“公共資產”和“公共資源”，公共數(shù)據(jù)承載了公共利益，國家有權分享公共數(shù)據(jù)收益的分配權，運營所得收益應在扣除成本后通過上繳財政的方式回饋社會。

目前各地實踐表明，公共數(shù)據(jù)授權運營的收益分配在公益性方面得到了較好的體現(xiàn)。公共數(shù)據(jù)運營活動所得的一部分收益通過納稅方式進入中央和地方財政，國有企業(yè)運營主體的稅后利潤也按一定比例直接上繳地方財政，形成了“數(shù)據(jù)財政”。

然而，運營收益納入財政僅是公益性的一種體現(xiàn)。由于財政支出的通用性，進入地方財政的運營收益并非全部用于公共數(shù)據(jù)授權運營的專項支出。只有很小一部分重新投入到公共數(shù)據(jù)授權運營中，因此無法對維系甚至擴大公共數(shù)據(jù)授權運營規(guī)模產生積極正向的反饋效果。因此，上繳財政只是公共數(shù)據(jù)授權運營收益分配公益性的間接體現(xiàn)，而非全面展示。

公共數(shù)據(jù)授權運營的著力點

以公共利益為導向，完善公共數(shù)據(jù)授權運營機制，化解信任風險。一是確保數(shù)據(jù)授權運營機制的透明度，完善數(shù)據(jù)資源匯集、運營平臺建設、數(shù)據(jù)產品開發(fā)等全過程的標準，二是完善財政分配制度，制定合理的收益分配機制，將公共數(shù)據(jù)授權運營納入政府考核，促進各部門開放數(shù)據(jù)。

以互聯(lián)互通為目標，加強公共數(shù)據(jù)授權運營跨地區(qū)合作，減少數(shù)據(jù)孤島。一是制定統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標準和規(guī)范，完善數(shù)據(jù)分類標準和質量標準，促進各部門、各地區(qū)數(shù)據(jù)產品、服務互通互換。二是建立跨部門、跨地區(qū)數(shù)據(jù)治理和協(xié)作機制，推動各方進行數(shù)據(jù)交換共享。三是建立數(shù)據(jù)共享運營平臺，通過平臺建設規(guī)范數(shù)據(jù)標準，確保數(shù)據(jù)的一致性和互操作性。

以隱私保護為抓手，提高數(shù)據(jù)安全防護水平。促進技術發(fā)展。一是嚴把出口關，大力開發(fā)和利用不影響公共安全的公共數(shù)據(jù)，對任何有可能造成國家安全威脅和個人利益損害的數(shù)據(jù)都應審慎對待。二是抓好全生命周期監(jiān)管，提升數(shù)據(jù)可用、可信、可流通、可追溯水平，保障全流程各環(huán)節(jié)數(shù)據(jù)安全。三是加大技術投入，積極開發(fā)使用各種加密技術和各種安全保護技術，幫助保護個人信息，確保公共數(shù)據(jù)的隱私安全。

撰稿 | 楊一晨 清研集團社會發(fā)展研究部研究員

編輯 | 扆國超

圖片 | 網(wǎng)絡