“要著力完善城市治理體系和城鄉(xiāng)基層治理體系，樹(shù)立‘全周期管理’意識(shí)，努力探索超大城市現(xiàn)代化治理新路子”。2020年全國(guó)兩會(huì)期間，再次強(qiáng)調(diào)“把全生命周期管理理念貫穿城市規(guī)劃、建設(shè)、管理全過(guò)程各環(huán)節(jié)”。“全周期管理”理念逐步被引入城市治理領(lǐng)域，成為大城市治理理論的重大創(chuàng)新，為大城市建構(gòu)現(xiàn)代化治理體制、健全機(jī)制提供了科學(xué)遵循。未來(lái)，一方面要以科學(xué)發(fā)展與技術(shù)創(chuàng)新助力“全周期管理”實(shí)踐進(jìn)程，另一方面要以“全周期管理”為手段助力韌性城市建設(shè)，提升抗災(zāi)害與公共突發(fā)事件的能力。

何為城市“全周期管理”

“全周期管理”又稱“生命周期管理”，最早產(chǎn)生于管理學(xué)領(lǐng)域，把被管理對(duì)象視作生命體，有著自身的生命周期與規(guī)律。“全周期管理”是以人為中心的城市治理理念，如果說(shuō)城市治理的“精細(xì)化管理”理念是從結(jié)構(gòu)性維度來(lái)理解城市治理現(xiàn)代化問(wèn)題，那么“全周期管理”就是從時(shí)間性維度來(lái)理解城市治理現(xiàn)代化問(wèn)題的。

“精細(xì)化管理”理念和“全周期管理”都是圍繞著以人民為中心的城市治理理念而展開(kāi)的。堅(jiān)持“全周期管理”，必須堅(jiān)持以人民為中心，將城市社會(huì)看成一個(gè)有機(jī)共同體，將城市治理視為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，遵循城市發(fā)展規(guī)律和城市治理邏輯，從整體性和周期性把握每一個(gè)部分的發(fā)展和每一個(gè)階段的工作，并采取與全局相一致又具有針對(duì)性的措施，從而做到城市治理的穩(wěn)定和持續(xù)。可以說(shuō)，“全周期管理”理念，是新時(shí)代新階段我國(guó)關(guān)于城市現(xiàn)代化治理理念的新發(fā)展。

城市“全周期管理”優(yōu)勢(shì)與作用

“全周期管理”增強(qiáng)大城市韌性

城市韌性是大城市治理現(xiàn)代化中的重要維度，表征當(dāng)災(zāi)害和公共突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，城市所承受的沖擊、響應(yīng)速度、恢復(fù)與保持城市正常運(yùn)行的能力等特征，“全周期管理”為增加城市韌性提供了重要的方法。超大城市的風(fēng)險(xiǎn)管理要做到“事前防范、事中控制、事后反思”的全周期閉環(huán)管理，再發(fā)生如新冠肺炎疫情此類應(yīng)急事件時(shí)，一是各城市應(yīng)該進(jìn)行區(qū)塊網(wǎng)格劃分，按區(qū)域制定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)發(fā)布的全城區(qū)模式；二是應(yīng)通過(guò)數(shù)字化管理實(shí)現(xiàn)個(gè)體化與整體性兼顧，個(gè)體行動(dòng)軌跡與社區(qū)整體管理全覆蓋，通過(guò)線上聯(lián)系方式降低接觸風(fēng)險(xiǎn)；三是讓信息技術(shù)進(jìn)一步助力新業(yè)態(tài)發(fā)展，促使無(wú)接觸服務(wù)、居家經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高質(zhì)量成長(zhǎng)期。

“全周期管理”補(bǔ)齊城市治理短板

“全周期管理”以整體性、協(xié)同性、精準(zhǔn)化為主要特征，可以大幅度補(bǔ)充城市治理過(guò)程中的不足。以北京為例，在此次疫情防控過(guò)程中，就在不同階段采取不同的措施，顯示出“全周期管理”的系統(tǒng)性特征：首先是強(qiáng)化問(wèn)題意識(shí)，精準(zhǔn)流調(diào)，做到下好“先手棋”，形成“互聯(lián)互通互動(dòng)、協(xié)調(diào)協(xié)作協(xié)同、共建共治共享”的基層協(xié)同治理格局；其次是強(qiáng)化分層管理，強(qiáng)調(diào)治理精準(zhǔn)化，重心下移、力量下沉，采取一人一證、一戶一策等具體應(yīng)對(duì)措施，效果顯著，有效地防止了疫情的大幅擴(kuò)散；最后是集約配置城市資源，把應(yīng)急物資保障作為國(guó)家應(yīng)急管理體系建設(shè)的重要內(nèi)容，快速健全了相關(guān)工作機(jī)制和應(yīng)急預(yù)案，阻止疫情進(jìn)一步蔓延的同時(shí)，良好保障了人民群眾的正常生活。

以“全周期管理”意識(shí)為導(dǎo)向

探索現(xiàn)代化城市治理新路子

在未來(lái)城市治理中，如何有效吸取經(jīng)驗(yàn)、總結(jié)教訓(xùn)，果斷決策與精密部署，是擺在城市管理者面前的一道必答題。以“全周期管理”意識(shí)為導(dǎo)向，探索現(xiàn)代化城市治理新路子，需要從以下幾方面出發(fā)：

一、牢固樹(shù)立“全周期管理”意識(shí)，要將管理對(duì)象視作生命體、有機(jī)體，不斷提升治理的系統(tǒng)性。對(duì)于城市管理來(lái)說(shuō)，現(xiàn)代城市是一個(gè)動(dòng)態(tài)、生長(zhǎng)的生命體，復(fù)雜、開(kāi)放的巨系統(tǒng)。尤其是超大、特大城市，由于規(guī)模的巨型化和人口的大量聚集，在資源、環(huán)境、公共安全等領(lǐng)域極易遭遇超出一般承受能力的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。從“全周期管理”角度出發(fā)，就要更加注重治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，切忌頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，防止顧此失彼、按下葫蘆浮起瓢。推進(jìn)改革要注意加強(qiáng)改革系統(tǒng)集成，推動(dòng)各項(xiàng)制度相互銜接、形成合力，持續(xù)放大立體疊加效應(yīng)，提升治理的整體效能。

二、暢通信息反饋與溝通渠道。作為人類社會(huì)生活的巨型系統(tǒng)，城市治理需要多種信息反饋。應(yīng)該建構(gòu)暢通的微觀基層信息反饋機(jī)制，健全利益表達(dá)渠道，及時(shí)解決涉及人民群眾切身利益的公共問(wèn)題，不能片面強(qiáng)調(diào)維穩(wěn)，更不能將“搞定”“擺平”作為衡量治理能力高低的標(biāo)準(zhǔn)。在各種信息反饋渠道中，尤其要暢通互聯(lián)網(wǎng)渠道，建立互聯(lián)網(wǎng)信息直報(bào)機(jī)制，把人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)真正落實(shí)在城市全周期管理中。

三、建立多主體參與的治理體系。要秉持“人民城市人民建，人民城市為人民”的理念，切實(shí)建立多主體參與、運(yùn)行有效的治理體系，拓展群眾通過(guò)微信公眾號(hào)、新媒體等參與城市治理的渠道，形成群眾廣泛參與、部門(mén)協(xié)同配合、平臺(tái)統(tǒng)一指揮、共同解決城市治理問(wèn)題的長(zhǎng)效機(jī)制。從治理方向上，主動(dòng)消除治理隱患，超大城市治理不能只是熱衷于顯性的政績(jī)，更要關(guān)注那些看不見(jiàn)的工作，定期對(duì)城市整體與各運(yùn)行子系統(tǒng)進(jìn)行“健康診斷”，識(shí)別治理隱患，主動(dòng)疏導(dǎo)治理痛點(diǎn)，治理城市病，提升城市的健康水平。

四、實(shí)現(xiàn)全流程治理。全流程強(qiáng)調(diào)城市治理中的程序性，“全周期管理”理念要求城市管理者必須面對(duì)對(duì)象初始生成、成長(zhǎng)演進(jìn)直至終結(jié)的全過(guò)程治理。城市治理工作牽一發(fā)而動(dòng)全身，只有充分調(diào)動(dòng)每一個(gè)“城市細(xì)胞”參與的積極性，才能實(shí)現(xiàn)治理合力。這里從理論邏輯看全周期管理，主要是通過(guò)隱喻來(lái)理解城市治理，以生命意識(shí)關(guān)注城市發(fā)展。早在20世紀(jì)60年代，梁思成先生就說(shuō)過(guò)，“城市是一門(mén)科學(xué)，它像人體一樣有經(jīng)絡(luò)、脈搏、肌理，如果你不科學(xué)地對(duì)待它，它會(huì)生病的”。城市有機(jī)生命體是把城市看作具有人的生命全周期特征，遵循人的生長(zhǎng)過(guò)程，會(huì)新陳代謝，也有快速增長(zhǎng)期，然后進(jìn)入衰退期。劉易斯·芒福德（Lewis Mumford）形象地將其表述為：“城市作為一種文化人類學(xué)現(xiàn)象，具有人類的全部孕育發(fā)展歷程：受胎、萌動(dòng)、發(fā)端、雛形，到幼年、成熟、壯大、衰老的全部歷程。”

因此，城市治理是一個(gè)過(guò)程，需要各環(huán)節(jié)之間的合作與連接。首先，城市治理既涉及具體專業(yè)部門(mén)的精細(xì)化分工，又涉及整體宏觀的頂層設(shè)計(jì)，需要多元主體跨部門(mén)協(xié)調(diào)、聯(lián)動(dòng)。其次，城市治理中要求治理主體應(yīng)準(zhǔn)確、便捷、及時(shí)地找到并定位城市問(wèn)題所在的節(jié)點(diǎn)和“痛點(diǎn)”，實(shí)現(xiàn)“靶向治理”。最后，城市治理還應(yīng)避免碎片化，強(qiáng)調(diào)城市治理要素之間的整體協(xié)同，著眼于城市各環(huán)節(jié)、各流程的整體性運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)整合治理。

推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化首先要牢固樹(shù)立“全周期管理”意識(shí)，從全局的高度出發(fā)，系統(tǒng)把握城市全周期管理的內(nèi)涵、外延和它所涉及到的各個(gè)要素與各種關(guān)系，包括城市生命周期意識(shí)、理念與實(shí)踐、過(guò)程與階段、靜態(tài)與動(dòng)態(tài)、全局與局部、定位與布局、建設(shè)與管理、應(yīng)急與常態(tài)等各個(gè)方面。城市全周期管理是一個(gè)嶄新的治理理念與研究課題，意味著傳統(tǒng)城市治理的模式升級(jí)，必將把城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)推到更高水平，探索出人民共享、持續(xù)優(yōu)化和科技支撐的城市治理新模式。

撰稿 | 朱鵬偉 清研集團(tuán)城市管理研究部研究員

編輯 | 陳澤璽

圖片 | 網(wǎng)絡(luò)