十三五規劃期間，中國的國家目標是能源強度降低15%。上周剛剛通過的的最新十四五規劃綱要中，目標是到2025年再降低13.5%。

能源消耗強度目標將在能源發展 “十四五 “專項規劃中確定。這些國家級目標確定后，國家發改委將把具體目標分配給省級政府，以指導、限制其未來5年的能源和發展計劃。

去年年底，多個省份都在為完成目標而苦惱，甚至比往年更甚，Covid-19更是加劇了困難。一些省份采取了斷電的激烈措施來遵守，也促使“雙控”目標的設計和效用受到各方的審視和拷問。

清華大學氣候變化與可持續發展研究院估計，2020年至2025年期間，能源強度必須降低14%，才能使中國在2030年達到碳峰值。十四五的能源強度目標比這一測算略低，但達峰也取決于中國未來數年的經濟增長趨勢。十四五規劃是第一個沒有經濟增長目標的計劃。

能源基金會中國區總裁兼首席執行官鄒驥表示，經濟學家的主流預期是GDP在未來5年每年以5.5%-6%的速度增長。疫情給GDP增加了很多復雜性和不確定性，國際因素也可能影響中國經濟。所以我判斷能耗強度目標與減排潛力比還是留了一些余地的。

鄒驥指出，中國的碳排放有趨于平穩的趨勢，能源強度目標在這個前期峰值階段有很大的作用。”目前，化石燃料占全部能源消耗的80%以上，形成了巨大的排放。所以，能源目標和對二氧化碳等溫室氣體的控制這兩個指標還是有聯系的。能源使用和碳排放之間有很強的正相關關系。

不過，能源上限的想法可能還需要更多的努力。北京大學能源研究所研究員楊富強博士認為，目前，我國能源消費總量的15%來自非化石能源。我們應該鼓勵這些可再生能源的發展，而不是限制它們。我們需要控制的是污染大、高碳的化石燃料，尤其是煤炭。

十四五規劃綱要在一定程度上回應了楊富強的擔憂。綱要提出要完善雙控體系，重點關注化石燃料消耗。

十一、十二五期間的能源強度目標即使沒有超額完成，也已經達到。根據十三五節能減排規劃，能源強度應下降15%（2015年至2020年），能源消費總量應不超過50億噸/年。這些總體目標為國家發改委制定的省級目標提供了依據，國家發改委定期檢查執行情況。

最近公布的2020年統計年鑒顯示，即使不是省級層面，也在國家層面實現了能耗目標。

到目前為止，官方還沒有公布是否完成了能耗強度目標。但有專家根據官方掌握的信息表示，這一目標可能沒有完成，其中很可能是疫情起了作用。

在2017年的執行情況檢查中，寧夏、新疆和遼寧都沒有達到目標，2019年內蒙古也是滯后的。2020年前三季度，超過三分之一的省份最終未達標，情況有所升級。

在接受《中國能源報》采訪時，內蒙古和陜西發改委的相關人士將失敗的原因歸咎于過快地審批了太多的高能耗項目。這些省份可以獲得廉價的煤炭，并且樂于使用更多的能源而不是提高效率。這些相對不發達地區的產業結構偏能源化工，一直試圖吸引中國較發達的東部地區不歡迎的高能耗產業。

一些省份建議改變能源指標的分配方式，以便考慮到地區發展、產業結構和重大項目所在地的差異，實行差別化管理。如果中央政府為其所在省份規劃了某些能源密集型項目，以服務于全國的需要，那么這些國家利益項目的用能就不應該占用其所在省份的配額。

專家認為能源大省有幾個共同的問題，涉及產業結構和能源結構，而這正是能源調控所要改善的。沒有必要僅僅因為一些省份未達標就改變指標。

鄒驥指出，西部的能源大省需要更多樣化的能源，而不是僅僅依靠當地的煤礦，應該迅速從化石燃料轉向可再生能源。有大片的沙漠可以用于太陽能和風能發電。水電也可以增加可靠的能源組合，可以繼續西電東輸，對外售賣綠電以獲得自己的收益。

在能源強度目標已經實現，但經濟快速發展導致能源消費總量目標落空的情況下，應該考慮彈性控制總量。去年年底，浙江為了達到能耗控制目標，通過限制用電給居民帶來極大不便。

楊富強認為解決的辦法之一是允許增加可再生能源的產量，同時限制煤電的發電量。同時還提出，中國西部地區長期存在可再生能源入網問題。在西部省份接納東部地區高能耗產業搬遷的情況下，使用當地的可再生能源可以作為準入條件。這不僅可以提供經濟增長和轉變能源結構，還可以為豁免能源上限提供案例。政府干預控制能源消費有可能打破能源市場，扭曲價格信號。發改委對能源上限的下達，有可能使這些目標落空或執行得過于僵硬（如浙江的情況）。

各省之間調整消費的能力差異很大，認為管理者們將擁有他們所需的信息或必要的政治智慧來進行優化配置是不現實的。

但也有專家表示，能源控制仍是推動中國正在進行的低碳轉型的一種切實可行的方法。世界資源研究所發展中國家氣候行動經理宋然平表示，自十一五規劃首次將節能減排納入 十二五規劃以來，中國各省都成立了節能監察中心，對企業提交的能耗數據進行審核。雖然差異和問題依然存在，但中國目前確實已經有了一套完善的能源使用監測、報告和核查（MRV）體系。

這與碳排放的MRV系統形成了鮮明對比，后者只在已經建立碳交易系統的城市進行核查。這些市場的試點工作2011年才開始在8個城市進行，而全國性的碳市場才剛剛開始。而且，碳排放數據的發布往往非常緩慢。

如果想利用碳排放數據來跟蹤目標，它需要及時、透明和頻繁，以確保準確性。目前，國家溫室氣體排放清單已經滯后了6年，各省清單也同樣滯后，而且沒有定期發布時間表。

無論是能耗目標還是碳強度目標，本質上都是效率目標。如果要實現碳中和，幫助世界實現《巴黎協定》的目標，中國需要在碳排放絕對值上迅速達到峰值，然后再下降。在十四五規劃公布之前，不少專家建議設置碳排放總量上限，但在最新的規劃中，并沒有看到設置上限的跡象。

對此，鄒驥表達了自己的顧慮：在沒有設定碳排放目標的情況下，國家如何確保排放上升速度放緩并達到峰值。他不止一次強調，中國距離2030年的碳排放峰值規劃還有不到十年的時間，但卻沒有一個完整的排放管理制度。這種體系所需的能力至少需要3到5年的時間才能形成。如果沒有碳總量控制目標，就無法為碳峰值提供強有力的支持。而如果我們沒有管理好碳排放總量，我們對實現碳峰值進展的評估的可信度也會受到影響，無論是在國內還是國外。也許一個更容易管理的目標是為關鍵省份或行業設定總排放目標。

本文原載于Eco-Business，作者高白羽，清研智庫李梓涵編譯