作者介紹 ｜PROFILE

淡 恒

█ 清研集團城鄉規劃研究部總監

█ 城鄉規劃、產業規劃領域專家

█ 技術專長：城鄉規劃、產業策劃、政策咨詢

█ 業務領域：法定規劃、戰略規劃、園區概念規劃編制工作、控制性詳細規劃與城市設計、城市更新、產業策劃研究、政策咨詢研究等

12月18日23時59分，甘肅省積石山縣發生了震級為6.2級、震源深度為10公里的地震。截至22日8時，已累計造成當地117人遇難，781人受傷，近1.5萬間房屋倒塌。此次地震造成重大人員傷亡的原因來自多方面，如房屋抗震性能差、震區人口相對密集和時值深夜人處于休息狀態來不及躲避等。其中農村房屋的破壞和倒塌是造成本次地震人員傷亡的主要原因。

此次甘肅地震，農房受損最為嚴重

據應急管理部發布的《甘肅積石山6.2級地震烈度圖》，此次地震最大烈度達到Ⅷ度（8度），Ⅷ度區面積達331平方公里，主要涉及積石山縣大河家鎮、劉集鄉、石塬鎮、柳溝鄉等重災區。此次地震的最大烈度超過了國家標準《建筑抗震設計規范》相關附件中確定的積石山縣7度設防烈度，屬于高烈度地震。同時，農村住房以自籌自建自用為主，房屋抗震性能參差不齊，缺少抗震鑒定和加固。從評估情況來看，此次地震中倒塌及受損嚴重的農房大多建成年代較早，以村民自建的偏房、輔助用房為主，該類房屋多為土木或磚木結構，承重墻為土墻或者磚墻，墻與木構架連接的部位不牢固，整體性不強，抵抗高烈度地震的性能弱。

我國歷次大地震中，農村房屋震害程度均遠高于城鎮

我國是世界上地震災害最為嚴重的國家之一，而我國絕大多數破壞性地震發生在農村，二十世紀在大陸發生的63次7級以上地震中，就有62次發生在農村地區，地震造成的死亡人員近60%為農村人口。

長期以來，受社會和經濟發展水平的制約，廣大農村地區防震減災意識淡薄，缺乏必要的防震知識，國家又未將農村地區建房納入建設管理體系，大多數房屋未經正規設計正規施工，農村民居抗震能力普遍低下。“小震致災”甚至“小震大災”是農村地震災害的顯著特點。2003年2月24日，新疆巴楚—伽師交界發生 6.8級地震，波及6個縣(市)37個鄉鎮931個村(場)，受災人口達51萬多人，共造成268 人遇難，4853人受傷，近2萬戶民房有不同程度的損壞，直接經濟損失達13.71億元，因災致貧和因災返貧的現象在農村地震災區較為普遍。

此外，由于城市與農村承災體的差異，農村地震災害中，因房屋破壞造成經濟損失是最主要的部分，給農民的生命財產帶來重大危害。在1990-2000年我國109次地震災害中，農村因房屋破壞造成的經濟損失是最主要的部分，大多占總經濟損失的70%～90%，有的甚至為100%，平均在80%左右。可見，農村鄉鎮的居民住房是地震災害最主要的承災體，農村地震災害主要造成的是房屋破壞，這是農村地震與城市地震災情最大的差異。

以2021年9月，四川瀘州市瀘縣發生的6.0級地震為例。此次地震的最高烈度為Ⅷ度（8度），VI度（6度）區及以上面積為2613平方公里，主要涉及6個縣（市、區），包括四川省瀘縣、隆昌市、富順縣、馬龍潭區、大安區和重慶市榮昌區。其中，瀘縣、隆昌市、富順縣屬于縣和縣級市，馬龍潭區、大安區和榮昌區是市轄區。經比較，馬龍潭區、大安區和榮昌區的房屋受損較輕，而瀘縣、隆昌市和富順縣的房屋破壞較重。究其原因，三個市轄區的房屋是經正規設計和規范施工建造的具有抗震加固措施的框架結構房屋，而三個縣和縣級市多是農村自建磚混結構房屋（無抗震加固措施）、老舊磚木房屋和土木結構房屋。

主體結構穩固或經過抗震加固的農村房屋，在地震中可以減少人員傷亡。以2013年的四川省蘆山縣7.0級地震為例，本次地震造成196人死亡，13019人受傷，直接經濟損失665.14億元。災區倒塌房屋多為老舊民房，普遍不具備抗震性能，震后承重構件破壞嚴重，幾乎全部成為危房，但主體結構未倒塌，減少了人員的傷亡，這也是此次地震雖然破壞嚴重，但是人員傷亡對比同震級其他地震傷亡較少的主要原因之一。而經過汶川地震恢復重建和抗震加固的建筑和農民自建房基本完好或破壞較輕。學校、醫院、政府部門建筑未發現明顯倒塌現象，也減輕了人員傷亡。

國家高度關注農房抗震性能，20年持續不斷的為提升農房抗震做出努力

黨和國家高度關注農村民居的抗震能力，關注落后地區農民的安居問題。2004年，黨中央、國務院于2004年下發《國務院關于加強防震減災工作的通知》(國發〔2004〕25號)，對農村地震安全提出了明確要求，農村民居地震安全工程開始啟動，新疆等十多個省(區、市)相繼開展了試點示范工作。

2006年6月20日，為積極推進農村民居地震安全工程進展，國務院在新疆烏魯木齊召開全國農村民居防震保安工作會議。2007年1月3日，國務院辦公廳轉發中國地震局、建設部《關于實施農村民居地震安全工程意見的通知》(國辦發 〔2007〕1 號)，對實施農村民居地震安全工程進行全面部署，由此農村民居地震安全工程在我國全面鋪開。2009年5月，新修訂的防震減災法正式施行，特別增加了關于農居抗震的相關制度；2010年，國務院印發了《關于進一步加強防震減災工作的意見》，明確提出全面加強農村防震保安工作。

2013年，住房和城鄉建設部發布《既有村鎮住宅建筑抗震鑒定和加固技術規程》，該《技術規程》為不同結構形式的村鎮住宅建筑提供抗震鑒定方法、抗震加固方法和加固設計與施工方法。2019年，住房和城鄉建設部、財政部、國務院扶貧辦聯合印發《關于決戰決勝脫貧攻堅，進一步做好農村危房改造工作的通知》，提出要做好農房抗震改造試點工作。2021年，國務院第135次常務會議通過《建設工程抗震管理條例》，要求各級人民政府和有關部門加強對農村建設工程抗震設防的管理，對村民住宅給予必要的政策支持，編制、發放適合農村的實用抗震技術圖集，加強對村民住宅建設工程抗震的指導和服務。

2022年，應急管理部、中國地震局關于印發《“十四五”國家防震減災規劃》，明確提出要協調推進地震易發區房屋設施加固工程，協同推進農村危房改造和地震高烈度設防地區農房抗震改造，強化農村民居抗震設防服務和指導。2023年，住房和城鄉建設部、財政部、自然資源部、農業農村部、應急管理部等11部門印發《農房質量安全提升工程專項推進方案》中，要求持續推進農村低收入群體等重點對象危房改造和7度及以上設防地區農房抗震改造，鼓勵同步實施農房節能改造和品質提升。

綜上，從2019年到2023年不斷有相關政策和法規出臺，農村房屋的抗震改造加固在國家的脫貧攻堅和抗震減災工作中變得越來越重要，農村房屋的安全質量也越來越受到國家的重視。

新疆抗震安居工程試點，徹底告別危房舊房

新疆維吾爾自治區是全國最早開展農村民居地震安全工程的省份。2004年起，新疆在全國率先開展抗震安居工程，通過抗震加固、拆遷重建等方式，提高全區城鄉住宅抗震設防水平。2004年至2010年期間，新疆抗震安居工程建設共計投入建設資金262.5億元，使194.9萬戶近800多萬農牧民入住抗震房。

2010年，抗震安居工程改稱為安居富民工程，2011年在全疆全面實施，安居房的標準進一步提高。政府給予每戶最低2.85萬元補助金額，減輕了村民的經濟負擔，提高了村民的積極性。與此同時，政府提供建房設計圖紙，派專業技術人員指導監工，一旦驗收不合格，就推掉重建，連帶當地干部受處分，從而確保安居工程的質量，讓村民們住上放心的房子。

截至2019年底，已完成約258萬戶農村安居工程建設任務。自2004年城鄉抗震安居房實施以來，新疆共發生5級以上地震60余次，其中包括2008年10月烏恰6.8級地震、 2014年于田7.3級強烈地震和2017年精河6.6級地震等一系列強震，各地新建的安居富民房無一損毀，有力保障了人民生命和財產安全，讓各族人民切身感受到黨和國家的關懷和溫暖，有力促進了新疆社會和諧穩定；通過拉動內需，促進了全疆經濟發展。

伊犁州尼勒克縣胡吉爾臺鄉烏蘭布魯克村新建牧民定居小區

危房改造前與改造后對比

和田地區皮山縣康克爾鄉烏拉其村集中連片安居富民工程

提升我國農房抗震性能的工作建議

開展農房抗震安全隱患排查

組織村（社區）開展抗震安全隱患的農房排查摸底，重點排查結構安全性（選址、設計、施工、使用等情況），對初步摸排存在抗震隱患的進行登記，由市級住房城鄉建設部門組織專業技術人員開展隱患等級鑒定，并將鑒定為C級（局部危房）和D級（整體危房）的農房實行“一戶一檔”登記造冊，建立農房抗震改造檔案資料。

加強農村房屋的建設管理

各縣和縣級市的農業農村、自然資源、住房城鄉建設部門聯合指導農村宅基地建房全過程一體化統籌管理。完善農村宅基地建房管理制度，按照“誰審批誰監管”的要求，落實鄉鎮政府監管責任，充實基層監管力量通過部門聯動實現農村房屋建設閉環管理。鄉政府的基層管理部門應對農村宅基地建房的設計、審批、施工、驗收等程序進行全程監督，無法達到驗收標準的房屋，應當即刻推倒重建。通過對各個環節的嚴格監督，保障建設工程達到抗震設防強制性標準。

加強宣傳引導，房屋抗震安全教育

向群眾宣傳普及地震知識，提高群眾抗震設防意識。基層干部應定期在村里開展農房抗震和地震防災知識講座，重點普及房屋抗震改造加固的政策，講解農村房屋抗震改造加固的技術，對于腿腳不方便的村民和外地務工人員，可按照實際情況采取上門講解或線上教學的方式。同時，積極采取廣播、宣傳欄、標語、政策明白卡等方式走村入戶宣傳政策，利用微信、微博、抖音、快手等手機APP受眾廣、傳播快的特點，線上線下宣傳農房抗震改造的重要意義。確保每一戶的村民都充分了解農房抗震改造的政策，從而提高參與農村房屋抗震改造加固工程的積極性。

增加農村房屋建設技術指導

組建技術專家團隊，梳理完善工程技術規范和標準體系，完善工程技術指南，對農村建筑工匠加強農居規范化設計、施工技術培訓，指導工程實施。推廣先進技術和成果案例，編印農村民居建筑抗震設計施工圖紙、宣傳手冊、加固改造指南等，強化對農村民居建設的指導和管理，科學引導農民建造具有抗震防災能力的房屋。

加大農房抗震改造資金扶持

協調各行業主管部門切實發揮行業加固工作牽頭主管作用，在加固項目、資金、技術支持等方面繼續向地震高烈度區傾斜，積極爭取中央政策支持、地方政府專項經費支持和項目立項，拓寬各類經費籌措渠道，制定相關激勵和配套政策，調動企業和社會資金參與，健全實施資金保障機制。

編輯 | 陳澤璽

圖片 | 網絡