《2022年世界城市報(bào)告：展望城市未來(lái)》（World Cities Report 2022: Envisaging the Future of Cities）旨在根據(jù)當(dāng)下城市面臨的機(jī)遇、挑戰(zhàn)和發(fā)展趨勢(shì)，為城市應(yīng)對(duì)各種沖擊，更好地實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展提供更明確清晰的洞察與建議。報(bào)告提供了充分的信息，使我們能夠預(yù)測(cè)城市全新的變化，及時(shí)糾正行動(dòng)方案，更加清楚城市未來(lái)發(fā)展的不同場(chǎng)景和可能性。報(bào)告指出，全球快速的城鎮(zhèn)化進(jìn)程只是暫時(shí)被新冠疫情所耽誤，全球城鎮(zhèn)人口的增長(zhǎng)正重回正軌。據(jù)預(yù)計(jì)，到2050年全球城鎮(zhèn)人口的占比將從2021年的56%上升至68%。

第一章

城市未來(lái)的多樣性和愿景

新冠大流行給我們敲響了警鐘，城市應(yīng)為不斷變化和不可預(yù)測(cè)的未來(lái)做好準(zhǔn)備。事實(shí)證明，世界各地的城市完全沒(méi)有準(zhǔn)備好應(yīng)對(duì)疫情造成的巨大經(jīng)濟(jì)和社會(huì)沖擊。疫情暴露并放大了城市社會(huì)結(jié)構(gòu)中長(zhǎng)期存在的弱點(diǎn)，對(duì)弱勢(shì)群體和邊緣化群體造成了巨大影響。這場(chǎng)疫情給了我們足夠深刻的教訓(xùn)——城市必須做好充分準(zhǔn)備，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境和制度韌性，從而應(yīng)對(duì)各種各樣的沖擊，包括為最弱勢(shì)群體制定應(yīng)急計(jì)劃。

鑒于上述情況，我們需要思考以下關(guān)于城市未來(lái)發(fā)展的關(guān)鍵議題：我們所展望和重新設(shè)想的是什么樣的城市？在城市發(fā)揮主導(dǎo)作用的世界中，我們需要建設(shè)什么樣的城市來(lái)推動(dòng)人類發(fā)展？城市如何為不確定的未來(lái)做好準(zhǔn)備？經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境復(fù)原力都必不可少，適宜的城市治理和制度結(jié)構(gòu)不可或缺。為迎接這一挑戰(zhàn)，我們必須打造可持續(xù)城市未來(lái)；促進(jìn)生產(chǎn)性和包容性城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為所有人提供機(jī)會(huì)；采取減緩和適應(yīng)氣候變化的環(huán)境政策和行動(dòng)，推廣清潔能源，保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)；將公共衛(wèi)生事業(yè)納入城市發(fā)展規(guī)劃；建立響應(yīng)迅速的城市規(guī)劃和治理體系，確保金融、創(chuàng)新和技術(shù)在其中發(fā)揮主導(dǎo)作用。

主要發(fā)現(xiàn)

城市將一直存在，城市的未來(lái)就是人類的未來(lái)：在疫情初期，一些居民逃離大城市的做法只是暫時(shí)的應(yīng)對(duì)措施，不會(huì)從根本上改變?nèi)虺鞘谢M(jìn)程。在未來(lái)30年，世界城市化步伐將繼續(xù)加快——預(yù)計(jì)到2050年，世界城市化率將從2021年的56%提高到68%。這意味著城市居民人口將增加22億人，這些人口主要分布在非洲和亞洲。預(yù)計(jì)全球各地的城市化水平將進(jìn)一步提高，盡管高度城市化地區(qū)和較發(fā)達(dá)地區(qū)的城市發(fā)展將進(jìn)入穩(wěn)定或減速期。這無(wú)疑表明，城市將一直存在，城市的未來(lái)就是人類的未來(lái)，但不僅僅局限于大都市區(qū)。

城市未來(lái)發(fā)展存在地區(qū)差異，這可能導(dǎo)致不同情景：雖然氣候變化背景下的脆弱性和漸趨加重的不平等程度是全球關(guān)注的焦點(diǎn)，但其他問(wèn)題因地區(qū)而異。在發(fā)達(dá)國(guó)家，城市未來(lái)發(fā)展的關(guān)鍵優(yōu)先事項(xiàng)包括管理文化多樣性、升級(jí)和更新老化的基礎(chǔ)設(shè)施、解決城市收縮和衰退，以及滿足日益增加的老齡人口的需求。在發(fā)展中國(guó)家，城市未來(lái)發(fā)展的關(guān)鍵在于降低貧困水平、建立健全基礎(chǔ)設(shè)施、提供適當(dāng)?shù)暮拓?fù)擔(dān)得起的住房、減少貧民窟、降低青年失業(yè)率以及投資發(fā)展二線城市。我們?nèi)绾螒?yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)將決定一系列未來(lái)情景。

城市未來(lái)最糟糕的情景是引發(fā)高損失的情景：在這種情況下，到2030年，極端貧困人口可能會(huì)增加32%，即2.13億人。持續(xù)的新冠疫情以及全球經(jīng)濟(jì)的不確定性，環(huán)境挑戰(zhàn)以及世界各地的戰(zhàn)爭(zhēng)和沖突等，都將對(duì)城市未來(lái)產(chǎn)生長(zhǎng)期影響。例如，非洲城市可能會(huì)損失多達(dá)三分之二的財(cái)政資源，其中一些城市脆弱的服務(wù)提供和治理體系可能會(huì)崩潰。如果應(yīng)對(duì)多重城市挑戰(zhàn)的全球行動(dòng)失敗，這種黯淡的情景將成為現(xiàn)實(shí)，多邊體系可信度將受損，進(jìn)而導(dǎo)致為解決緊迫全球問(wèn)題所做的努力將功虧一簣。

一切照舊將讓城市進(jìn)入悲觀的未來(lái)：重返新冠前的舊狀態(tài)，如城市議程中制度性歧視排斥窮人、非正規(guī)部門從業(yè)者，過(guò)度依賴化石燃料，城市化規(guī)劃和管理不當(dāng)，未將公共衛(wèi)生視為城市發(fā)展的優(yōu)先事項(xiàng)，以及根深蒂固的數(shù)字化不平等。這些因素導(dǎo)致無(wú)法實(shí)現(xiàn)包容性、韌性和可持續(xù)性的城市發(fā)展目標(biāo)，也無(wú)法實(shí)現(xiàn)“不讓任何一個(gè)人掉隊(duì)”的承諾。全球有16億人，相當(dāng)于世界人口的20%，面臨居住面積不足的問(wèn)題，其中10億人居住在貧民窟和非正規(guī)住區(qū)。如若重返舊貌，則無(wú)法實(shí)現(xiàn)“到2030年消除一切形式貧困、不讓任何一個(gè)人掉隊(duì)”的目標(biāo)。如果無(wú)法勠力同心，這種悲觀的情景可能會(huì)在未來(lái)帶來(lái)新形式的城市脆弱性，對(duì)已然處于不利地位的弱勢(shì)群體影響尤為嚴(yán)重。

轉(zhuǎn)向可持續(xù)發(fā)展，迎接美好的城市未來(lái)：把《新城市議程》作為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的框架，采取協(xié)調(diào)一致的政策行動(dòng)，城市將迎來(lái)更光明的未來(lái)。為抓住機(jī)遇，應(yīng)對(duì)城市化帶來(lái)的挑戰(zhàn)，我們需要采取協(xié)作、協(xié)調(diào)以及有效的多邊干預(yù)措施。通過(guò)合理可行的措施應(yīng)對(duì)當(dāng)前的城市危機(jī)，將讓世界各國(guó)城市把共同繁榮和共建包容重新納入優(yōu)先考慮范圍。

關(guān)鍵信息

城市化與當(dāng)前若干全球挑戰(zhàn)相互交織：面對(duì)全球挑戰(zhàn)，任何城市都無(wú)法獨(dú)善其身。在過(guò)去50年里，城市化作為一種全球大趨勢(shì)，與諸多全球挑戰(zhàn)相互交織，這些挑戰(zhàn)包括氣候變化、不平等加劇和人畜傳播的病毒的增加。近年來(lái)出現(xiàn)的新冠大流行引發(fā)了一個(gè)世紀(jì)以來(lái)最嚴(yán)重的公共衛(wèi)生危機(jī)，以及“大蕭條”以來(lái)最嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)衰退。所有挑戰(zhàn)都將以不同方式給城市未來(lái)留下印記。

韌性建設(shè)必將成為城市未來(lái)發(fā)展的核心任務(wù)：經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的韌性建設(shè)，包括提升城市治理能力和構(gòu)建制度體系，對(duì)城市未來(lái)發(fā)展至關(guān)重要，為應(yīng)對(duì)沖擊，未來(lái)韌性城市必須具有以新財(cái)政可持續(xù)性框架為特色的經(jīng)濟(jì)韌性、以普遍社會(huì)保護(hù)計(jì)劃為特色的社會(huì)韌性，以綠色投資為特色的氣候韌性，以及更強(qiáng)大的多層次合作能力。

城市要為多變且不可預(yù)測(cè)的未來(lái)做好準(zhǔn)備：城市需要為不斷變化且不可預(yù)測(cè)的未來(lái)做好準(zhǔn)備，這是新冠疫情、供應(yīng)鏈中斷、高通脹和氣候變化等危機(jī)給出的警示。我們必須做好充分準(zhǔn)備，有效應(yīng)對(duì)城市化中的各種沖擊，同時(shí)過(guò)渡到更可持續(xù)、公正、綠色、具有韌性和健康的未來(lái)。面對(duì)全球威脅，我們必須采取一致行動(dòng)，發(fā)揚(yáng)團(tuán)結(jié)合作精神，因?yàn)闆](méi)有任何一個(gè)政府或多邊機(jī)構(gòu)能夠單獨(dú)應(yīng)對(duì)這些威脅。

任何城市未來(lái)樂(lè)觀愿景，都必須體現(xiàn)一種嶄新的社會(huì)契約，包括對(duì)全民基本收入、健康保障和住房做出的承諾：鑒于疫情造成的嚴(yán)重破壞，新興的城市未來(lái)樂(lè)觀愿景體現(xiàn)了一種嶄新的社會(huì)契約，包括對(duì)全民基本收入、健康保障、住房和基本服務(wù)做出的承諾。這一新愿景旨在使城市更公平、更綠色、更知識(shí)型，并在多個(gè)維度上更具韌性。

《新城市議程》和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)11地方化是最有可能實(shí)現(xiàn)城市未來(lái)樂(lè)觀情景的途徑：新冠大流行帶來(lái)的全球影響和破壞（其中大部分發(fā)生在城市地區(qū)）增強(qiáng)了城市做出改變的緊迫感，并要求城市在邁向更可持續(xù)未來(lái)的過(guò)程中改變一些不可持續(xù)的做法。通往可持續(xù)城市未來(lái)的道路將取決于包容性和變革性政策，這些政策將消除貧困和不平等現(xiàn)象；打造為所有人提供機(jī)會(huì)的城市經(jīng)濟(jì)；為可持續(xù)消費(fèi)和生產(chǎn)模式提供更綠色的投資；制定響應(yīng)迅速的城市和區(qū)域規(guī)劃框架；實(shí)施一體化城市協(xié)同治理體系；優(yōu)先考慮公共衛(wèi)生問(wèn)題；部署包容性創(chuàng)新和技術(shù)；并加強(qiáng)韌性，使城市能夠應(yīng)對(duì)和承受各種沖擊，而《新城市議程》的地方化和有效實(shí)施則可作為整合這些相互關(guān)聯(lián)元素的框架。

第二章

城市未來(lái)情景：城市化程度

“城市化程度”是一個(gè)嶄新的統(tǒng)一定義，有助于對(duì)城市化開(kāi)展國(guó)際比較。為界定人類住區(qū)的三個(gè)主要類別：城市、城鎮(zhèn)和半密集地區(qū)、以及農(nóng)村地區(qū)，“城市化程度”建議將城鄉(xiāng)連續(xù)體作為研究對(duì)象。多年來(lái)，在監(jiān)測(cè)城市發(fā)展趨勢(shì)和發(fā)展議程方面，一直缺乏對(duì)“城市”的構(gòu)成及其精確測(cè)量的統(tǒng)一定義，而“城市化程度”為解決這一根本挑戰(zhàn)提供了途徑。

利用“城市化程度”以及這種嶄新的統(tǒng)一方法產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，為城市未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)提供獨(dú)特視角，幫助我們了解各個(gè)地區(qū)的城鄉(xiāng)連續(xù)體預(yù)期的人口和空間變化及其驅(qū)動(dòng)因素。

主要發(fā)現(xiàn)

全球城市人口的快速增長(zhǎng)期已經(jīng)過(guò)去，城鄉(xiāng)連續(xù)體即將進(jìn)入減速增長(zhǎng)期：最新研究表明，人口增長(zhǎng)已經(jīng)開(kāi)始放緩，并預(yù)計(jì)將在未來(lái)幾十年內(nèi)繼續(xù)放緩。雖然城市人口比例從1950年的25%翻了一番，到2020年達(dá)到50%左右，但預(yù)計(jì)未來(lái)50年增速將減緩，到2070年將上升至58%。預(yù)計(jì)城鄉(xiāng)連續(xù)體內(nèi)其他住區(qū)（城鎮(zhèn)和半密集地區(qū)以及農(nóng)村地區(qū)）的人口占比將下降；城鎮(zhèn)和半密集地區(qū)人口占比預(yù)計(jì)將從2020年的29%下降到24%，農(nóng)村地區(qū)人口占比預(yù)計(jì)將從2020年的22%下降到18%。

增長(zhǎng)放緩并不意味著沒(méi)有增長(zhǎng)——到2070年，低收入國(guó)家的城市人口預(yù)計(jì)將增長(zhǎng)近2.5倍：低收入國(guó)家的城市人口絕對(duì)和相對(duì)增長(zhǎng)率遠(yuǎn)高于高收入國(guó)家。從1975年到2020年，低收入國(guó)家的城市人口增長(zhǎng)了四倍，達(dá)到約3億人。到2070年，低收入國(guó)家的城市人口預(yù)計(jì)將超過(guò)7億人。此外，預(yù)測(cè)顯示，從2020年到2070年，低收入國(guó)家的城市數(shù)量增長(zhǎng)幅度將達(dá)到76%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)世界上其他國(guó)家，而中高收入國(guó)家的增幅僅有6%。高收入和中低收入國(guó)家的增幅約為20%。

城市用地面積擴(kuò)張將主要發(fā)生在低收入國(guó)家——如果沒(méi)有有效的規(guī)劃，城市蔓延可能會(huì)成為低收入國(guó)家的一種普遍現(xiàn)象：最新數(shù)據(jù)顯示，預(yù)計(jì)在未來(lái)50年內(nèi)，與2020年的城市用地面積相比，低收入國(guó)家、中低收入國(guó)家和高收入國(guó)家的城市用地面積增幅將分別達(dá)到141%、44%和34%。中高收入國(guó)家的增幅相對(duì)較小，僅有13%。大洋洲和撒哈拉以南非洲地區(qū)的城市用地面積增幅最大，將近翻一番。東亞和東南亞（10%）、拉丁美洲和加勒比地區(qū)（14%）以及歐洲（16%）的城市用地面積增長(zhǎng)率相對(duì)較低。

小城鎮(zhèn)對(duì)低收入國(guó)家實(shí)現(xiàn)可持續(xù)城市未來(lái)至關(guān)重要：居民人口少于25萬(wàn)的小城市覆蓋了低收入國(guó)家?guī)缀跻话氲某鞘杏玫兀s45%），這一趨勢(shì)在未來(lái)幾十年內(nèi)仍將持續(xù)下去。因此，制定適宜的國(guó)土空間規(guī)劃以及提升這些住區(qū)的能力，對(duì)低收入國(guó)家實(shí)現(xiàn)可持續(xù)未來(lái)而言至關(guān)重要。

關(guān)鍵信息

管理城市密度成為低收入國(guó)家實(shí)現(xiàn)未來(lái)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵挑戰(zhàn)：盡管世界各地的城市密度情況各不相同，但低收入國(guó)家城市人口的快速增長(zhǎng)使得城市密度管理至關(guān)重要。如何以不對(duì)當(dāng)前的開(kāi)敞空間、基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)施加壓力的方式，規(guī)劃和管理城市密度？一方面要規(guī)避擁擠，另一方面還要規(guī)避不可持續(xù)的城市蔓延。例如，在這些國(guó)家，在高密度的情景下，到2050年，城市中本已很高的人口密度將達(dá)到14,000人/平方公里；而在低密度的情景下，城市需要五倍的土地來(lái)容納新增人口。相比之下，中高收入國(guó)家和高收入國(guó)家的城市人口增速較低，城市密度較低。因此，中高收入國(guó)家和高收入國(guó)家可以容納未來(lái)的新增人口，而不需要增加土地的數(shù)量。在某些情況下，城市土地?cái)?shù)量預(yù)計(jì)會(huì)減少，比如在東亞。

低收入國(guó)家亟需增強(qiáng)規(guī)劃能力，特別是對(duì)較小的新建城市：城市和國(guó)土空間規(guī)劃要積極響應(yīng)、預(yù)測(cè)并有效解決城市擴(kuò)張的需求，這對(duì)于低收入國(guó)家的可持續(xù)未來(lái)至關(guān)重要。未來(lái)50年，這些國(guó)家的城市土地預(yù)計(jì)將增加近1.5倍。值得注意的是，這種擴(kuò)張的很大一部分將來(lái)自較小的新建城市，這些城市可能難以為這種增長(zhǎng)做好規(guī)劃。提高這些居住區(qū)的能力，將加強(qiáng)它們?cè)趯?shí)現(xiàn)可持續(xù)未來(lái)方面在整個(gè)城鄉(xiāng)結(jié)合部發(fā)揮的重要作用。

各級(jí)政府要做好老齡化城鎮(zhèn)規(guī)劃：人口結(jié)構(gòu)的變化意味著，在未來(lái)的城市中，老年人的比例會(huì)更大，而兒童的比例會(huì)更小。因此，規(guī)劃老年友好型城鎮(zhèn)至關(guān)重要，老年友好型城鎮(zhèn)要為各個(gè)年齡段的居民提供高質(zhì)量的生活。在高收入國(guó)家和中高收入國(guó)家的城市地區(qū)，人口老齡化已經(jīng)成為現(xiàn)實(shí)。

城市化不可避免，城市增長(zhǎng)規(guī)劃對(duì)可持續(xù)未來(lái)至關(guān)重要：有效的城市和國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)于緩解與未來(lái)城市發(fā)展相關(guān)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境負(fù)面影響至關(guān)重要。例如，低收入國(guó)家城市土地的增長(zhǎng)將需要在規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施投資方面作出重大努力，應(yīng)該在城市擴(kuò)張之前進(jìn)行規(guī)劃，以制止非正規(guī)行為，并確保不同規(guī)模的政策一致，指導(dǎo)所需的投資。

來(lái)源：世界城市日