清研智庫 | 布魯金斯學會報告：美國對華政策的未來（三）
除了這些直接影響美國的做法，中國在向窮國貸款方面也與全球規范脫節，這將對美國經濟和外交政策產生重要的間接影響。中國的 “一帶一路 “建設倡議每年向發展中國家提供約500億美元貸款，主要用于建設運輸和電力基礎設施。該倡議有可能帶來好處，因為發展中國家需要這種基礎設施。從現有的信息中可以清楚地看到，這些貸款大多是商業性的。由于COVID-19的流行和經濟衰退，許多國家，尤其是非洲國家，正陷入債務困境。今年，中國加入了20國集團，呼吁最貧困國家暫停償還債務，但中國不是巴黎官方債權人俱樂部的成員，因此，提供進一步債務減免將是復雜的。
在21世紀中期，中國還存在匯率被低估和總體貿易順差大的問題。但這個問題在奧巴馬政府期間得到了糾正。按貿易加權計算，中國貨幣自2007年以來升值了35%，經常賬戶盈余從占GDP的10%以上降到了1%以下。這種宏觀經濟上的成功使一個問題不再是問題，并表明，通過對話和激勵措施，使中國達到全球標準是可能的。
經濟關系的最后一個問題是，特朗普政府的政策完全缺乏現實性。政府對大部分從中國進口的商品征收25%的關稅，這是美國消費者和企業繳納的稅款，目的是讓中國進行談判。雖然成功地讓中國坐到了談判桌前，但美方高估了自己的籌碼。美國的貿易對中國來說根本就不是那么重要了（中國與東盟進行的貿易比與美國進行的貿易多）。所以，中國不愿意進行重大的結構性改革。中國確實同意從美國購買更多的產品，但第一階段交易中的具體目標也被證明是不現實的。截至2020年中期，中國只購買了達到目標所需的一半左右。部分原因是由于COVID-19，但經驗表明，與中國的管理性貿易是失敗的。
美國的政策還顯示出對全球價值鏈如何運作缺乏了解。面對美國的關稅，一些最終組裝轉移到印尼和越南等國家。但中國對這些國家的機械和零部件出口增加了，所以其整體出口并沒有減少。而美國則從東南亞進口了更多的產品。因此，美國消費者支付了更多的費用，但貿易模式并沒有發生任何根本性的變化。加征中國的關稅也沒有考慮到美國企業使用進口零部件使其生產更具競爭力的事實。甚至在新冠疫情發生之前，特朗普的中國關稅就已經讓美國凈損失了17.5萬個制造業崗位。缺乏現實主義的最后一個例子是在2019年夏天，特朗普總統將中國定為 “貨幣操縱國”，這一指責根本不是事實。隨著特朗普政府的結束，美國對中國的經濟政策變得混亂而不現實。
美國應該強化和加強國家安全保護。美國限制對國家安全有明顯影響的產品的出口和投資，將真正的擔憂與國家安全保護區分開來。例如，以國家安全為由對洗衣機征收關稅。世貿組織為各國確定其國家安全需要提供了廣泛的自由度，但美國在濫用該制度時，卻招致了該制度本身的濫用。換句話說，定義少量的國家安全技術要面臨嚴重的限制，但除此之外，允許貿易、投資、聯合研究、學生和研究人員的交流是所有的開放式創新體制的基礎。美國應該在盡可能少地損害美國經濟的情況下，挽回特朗普政府的錯誤。
未來幾年與中國打經濟交道的挑戰之年，目前的政策是混亂和不現實的。需要做出許多改變：取消傷害美國企業和消費者的關稅；擺脫有管理的貿易；鼓勵中國在全球范圍內發揮更大的作用。保護真正的國家安全，同時消除美國以國家安全的名義實施的粗暴保護主義。外交挑戰將是談判取消美國的保護主義，以換取結構性改革。
中國不會在一夜之間徹底改變，美國也高估了自己的杠桿作用。但中國有一些改革者希望對非關稅壁壘、投資限制、知識產權保護、國有企業和補貼等方面做出重大改變，因為他們認為這些措施對中國的持續增長是必要的。美國要承認有管理的貿易已經失敗，購買目標是不現實的也是不會實現的。要在總統層面發出強烈的信息，美國將密切關注實際出口流量。鑒于中國的快速增長和更加開放的經濟，美國的出口應該會迅速增加（與過去幾年的下降形成鮮明對比）。政策制定者可以考慮為美國出口的預期增長設定一個指示性范圍，但他們一定要摒棄逐個產品的目標。
停止談論貿易平衡和匯率。匯率水平很好，雙邊貿易平衡并不重要。中國總體順差不大。美國的經常項目赤字也明顯減少了；如果擔心這個問題，那么解決的辦法在于宏觀經濟工具，而不是貿易政策。特別是美國要減少消費，增加儲蓄。
與盟友協調美國對華經濟政策。這將涉及與歐盟以及日本和韓國的對話，盡可能就中國具體改革的優先事項達成一致。理想情況下，美國將重新加入TPP（跨太平洋伙伴協議），并大力推動納入新成員（韓國、東盟大國甚至英國）。下屆政府重新加入TPP的主要原因是維護以美國為中心的開放的全球貿易體系，加入TPP對美國經濟的直接影響不大，但對美國的盟友很重要。在一個真正理想的世界里，TTIP（跨大西洋貿易與投資伙伴協議）和TPP將同時進行，而這兩個巨型協議將制定類似的標準和政策。中國將不得不加入這一貿易協定，否則就會面臨被排除在外的風險。目前，美國有可能在亞太地區被排除在外，因為RCEP（區域全面經濟伙伴關系協定）和TPP在沒有美國的情況下進行。雄心勃勃的亞太協議可以成為更新的WTO協議的基礎。
與中國就其在國際經濟機構中的角色進行談判。例如，如果中國加入巴黎俱樂部，美國可以爭取中國在國際貨幣基金組織中的更大地位。同樣，如果中國加入發展援助委員會，美國也可以為中國在世界銀行換取更大的權重。促使中國通過多邊論壇比雙邊論壇做更多的事情。總的來說，如果美國想要改變中國的行為，就必須愿意將這些改變建立在與美國的國際機構相稱的角色上。
最后，在國家安全領域，美國需要理順其政策。減緩中國的增長不是現實的國家安全目標。中國有可能繼續適度增長。就整體GDP而言，它不需要做得特別好就能趕上美國，因為它的GDP是美國的四倍。因此，美國將不得不與一個龐大的中國共存，而中國的制度與我們的制度截然不同。顯然，美國需要通過出口和投資來保護具有國家安全意義的技術。但如果受影響的經濟部分界定得太寬，那么重要的活力就會被切斷。
離岸制造業生產可以通過貿易保護主義將生產帶回美國的想法是天真的。特朗普的關稅對這個方向沒有任何影響，如果說有的話，它鼓勵了更多的對華投資，而不是更少，因為跨國企業主要是為了服務國內市場。
大部分經濟應該是開放的，可以進行貿易、投資、聯合研究和學生交流。美國在勞動力、大學、知識產權保護、深度資本市場、移民流動等方面有巨大的優勢。如果有一個公平的競爭環境，美國企業可以預期會做得很好，并從與中國的貿易和投資中受益。