“十四五”是中國兩個百年戰略目標的承接期，是中國取得大氣污染防治攻堅戰勝利的關鍵時期，也是落實國家主席習近平在第七十五屆聯合國大會上一般性辯論上提出的“中國二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和”目標的關鍵戰略期。面向“十四五”，中國應對氣候變化的“1+N”政策體系已基本成型，各部委陸續出臺高質量的政策文件，并設定具體的行業目標。根據中金研究院的估算，國家已制定雙碳政策文件的行業領域所覆蓋的碳排放量約占全國的95% 。從具體落實角度，城市是我國管理和控制空氣污染和碳排放的基本地域單元和主戰場，城市行動對于實現我國雙碳目標至關重要。

一、城市雙碳工作的現狀和趨勢

2022年伊始，俄烏局勢帶來的能源緊缺以及能源安全問題，加之受國內新冠疫情反復對經濟的影響，我們發現短期內有煤炭抬頭，火電加速建設的趨勢。從城市工作角度，不能把短期的、個別的應對措施錯誤地理解為長期策略。為了更好地了解城市的最新動向，我們收集了地方城市在近期發布的雙碳政策文件和行動，總結起來，城市雙碳工作有幾大趨勢：

（1）國家雙碳目標的提出，對城市工作產生了非常深遠的影響。近兩年，城市雙碳工作集中在頂層設計、路徑研究角度。參照國家“1+N”政策體系，地方省市都在陸續出臺相應的政策文件，設定面向30年前達峰的行業目標，例如大部分省市提出了明確量化的可再生能源發展目標，并提出了空間、產業、交通、城鄉建設、碳匯等方面的目標和措施。相比于之前地方僅出臺《低碳發展規劃》等中短期的規劃文件，地方雙碳工作有了系統性的，更加面向中長期發展的政策體系支撐。這些政策文件對于城市保持戰略定力、長期抓落實非常重要。

     （2）城市落實雙碳工作的措施越來越實、越來越切合自身的發展特點。除了積極推進能源轉型、產業轉型，嚴格限制兩高項目外，我們也看到城市開展雙碳工作的思路和角度越來越多元化。例如，江蘇、浙江、青島等發布了財政支撐雙碳工作的政策。江西、江蘇、山東等在探索減污降碳協同增效工作；蘭州市發布《氫能產業發展實施方案（2022-2025年）》；北京市設定2025年200萬輛新能源車指標；廣州市開展碳達峰、碳中和溫室氣體監測網絡構建工作；榆林市啟動CCUS 設施集群重大示范工程建設項目等。實現碳達峰、碳中和是一場廣泛而深刻的經濟社會系統性變革，不管是制度機制創新，還是技術舉措創新都非常重要，需要城市根據自身發展階段和稟賦來選擇創新的路徑和措施。

     （3）城市探索碳中和的實際行動越來越多。天津發布了《天津市碳達峰碳中和促進條例》，無錫率先提出創建零碳城市，北京將制定碳中和行動綱要。還有很多地方省市都在探索碳中和先行示范區，凈零排放區的建設工作。比如，上海印發《崇明世界級生態島碳中和示范區建設實施方案》；廣東將在韶關市、廣州從化區、廣州花都區、珠海橫琴新區、中山翠亨新區等區域開展第一批碳中和試點示范市（區）建設；四川省將在2025年前，建成20個左右近零碳排放園區等。這些先試先行的探索都非常有意義。

二、城市雙碳工作的挑戰

總結能源基金會在城市雙碳工作的實踐和經驗，基于我們的理解，城市雙碳工作還存在以下的挑戰：

（1）關于碳總量：摸清家底，建立城市溫室氣體快速核算體系以及碳總量制度非常重要。目前，我國也在探索從能源雙控向碳雙控的過渡。有些城市也在做相應的探索，比如北京最新發布的《在建項目環境影響評價中試行開展碳排放影響評價的通知（征求意見稿）》中明確“本市對各區設有碳排放總量目標，部分產業園區也設有碳排放總量目標”；再比如山東省、廣州市等都在積極布局溫室氣體排放監測工作。多個省市的雙碳文件提出了能源雙控向碳排放總量和強度雙控轉變的工作方向，但地方碳排放的底數不清、口徑不明、邊界模糊的現象普遍存在。

（2）時間與空間，全國與省市：從達峰角度，是城市自己和自己比，應該朝著更綠色低碳方向發展從而實現達峰；從全國角度，城市應該避免碳泄露問題。但是關于碳中和，除了城市開展結構調整、低碳技術進步外，還要考慮城市風光等可再生能源資源差異、碳匯稟賦差異、氣候地理因素等，更需要全國尺度統籌謀劃。有限的碳排放空間如何部署，才能實現經濟和社會效益最高？哪些地方先中和，如何做到全國一盤棋？這些都是待解決的問題。

（3）碳減排與經濟增長。北京、深圳等城市都屬于低碳轉型較早的城市，具有先發優勢。但在全國雙碳背景下，城市都在行動，都在布局產業轉型升級工作。但是，針對一些傳統產業路徑依賴比較重的地方，如何轉型？特別是這類城市在很多領域與發達城市相比，競爭優勢不足。淘汰落后產能后，城市新經濟增長點在哪里，如何培育？如何實現碳排放與經濟發展的脫鉤？都是待破解的難題。有的省市為了保經濟，甚至出現短期內拔高峰值的“碳沖鋒”沖動，長期而言，對經濟的發展是有害的，也不利于達峰后穩中有降，并最終實現碳中和。

（4）雙碳路線圖與施工圖。在中國政府采購網站上可以看到有很多城市在布局研究工作，支持城市制定雙碳目標的時間表和路線圖。但下一步的落實需要“施工圖”。例如，一個城市制定了可再生能源指標，那么具體先建什么、后建什么、建在哪里？城市的屋頂資源有多少、空間分布在哪里，相應的基礎設施、電網配套設施應該怎么優化，是否有足夠的土地空間？這些問題都需要逐一明確和落實。

（5）協同控制碳與大氣污染物。目前中國還有約40%的城市沒有實現空氣質量達標。空氣質量具有局地屬性，受氣象條件以及外來輸入源影響，我國大氣污染治理劃定了重點區域，但是碳問題則是全國和全球尺度的，我國并沒有劃定重點碳控排區域。減污降碳協同增效在城市尺度如何落實？技術上還存在著核算邊界不同、清單不統一、協同性不明確、以及評估監測及監管體系不同等難點。

（6）能力建設與執行。雙碳工作，從研究到決策部署，再到執行和落實，需要大量的技術能力和人才隊伍。目前雙碳方面的人才建設還不夠。

三、不同類型城市雙碳工作的建議

由于中國城市特點各異，所處的發展階段不同，資源稟賦不同，城市的能源結構、交通結構、產業結構等都不同，因此碳排放的特點及難點也各不相同。圍繞上文提到的城市雙碳工作的挑戰，針對不同類型城市雙碳的路徑和重點，給出如下的工作建議：

對發達城市——如北京、深圳、廣州等，這幾個城市的第三產業碳排放已經超過了第二產業，城市的人均碳排放都比較低，相對更清潔。這類城市面臨的挑戰包括：三產占GDP比重已經很高；產業繼續優化升級難度加大；能源對外依存度高；交通、建筑部門的碳減排工作已經做得比欠發達地區好，如何繼續挖潛？下一步工作的建議：1）這類城市數據基礎好，雙碳工作相對扎實，對其他城市可以起到示范引領作用。下一步，應率先設定碳總量和強度雙控的制度，開展碳中和相關研究和工作部署；2）總結低碳轉型、經濟高質量發展的經驗并形成案例向外傳播；3）重視居民生活/消費領域的低碳化工作；4）全面推進電氣化戰略，重視外調綠電布局和基礎設施建設，發展本地可再生能源。

對快速發展型城市，例如青島、成都、長沙等，目前還是以工業排放為主，經濟增長快，人口也在快速增長，基礎設施建設仍處于高位，比如新機場、港口、新區建設等，最大的挑戰是碳達峰后穩中有降的路徑不明確。下一步的工作建議包括：1）控制城市的增長邊界，提高土地利用效率；2）側重落實，著重研究和制定面向城市碳達峰的“施工圖”；3）發揮這些頭部城市的特點和優勢，積極培育高端制造業、現代服務業，逐步實現碳排放與經濟發展脫鉤；4）開展城市交通和建筑領域達峰專項規劃；5）嚴控傳統基礎設施（老基建）的規模，積極布局面向雙碳的新型基礎設施，特別是新型能源系統、新能源車配套基礎設施、近零碳/零碳建筑、城市綠色出行和物流基礎設施等等。

對工業型城市，比如濟源、湘潭和石家莊等，這類城市的碳排放結構中，工業占比最大，經濟以二產為主，傳統路徑依賴較強，所以碳排放和經濟發展脫鉤的難度系數比較大。下一步的建議包括：1）嚴格控制煤炭消費總量（包括散煤消費量）；2）制定工業部門的深度脫碳專項規劃，注重工業領域的提質增效；3）找準產業發展定位，特色產業做大、做強、做優；4）另外，這類城市一般空氣治理壓力較大，需要尤其注重協同溫室氣體與大氣污染物減排工作。

對傳統資源型城市，比如榆林、烏魯木齊等城市，煤炭占一次能源生產結構中絕大部分比重，經濟高碳特征非常明顯，人均碳排放量在中國平均水平來看也是明顯偏高。但這些城市有其自身的特點，是國家的能源基地，承擔著能源保障供應任務。這類城市應尤其重視節能挖潛工作，強化重點企業的節能減排綜合管理，以及監督監管工作。建議這類城市將人均碳排放下降目標作為考核目標。另外，這些城市風光等資源稟賦相對較好，應該鼓勵可再生能源的發展，做好可再生能源發展的專項規劃，以及可再生能源本地消納工作，進而緩解煤炭指標有限的壓力。

來源：能源基金會網站