?隨著數(shù)字化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，數(shù)據(jù)作為基礎(chǔ)戰(zhàn)略性資源和關(guān)鍵生產(chǎn)要素，已經(jīng)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新動(dòng)力、新引擎。根據(jù)“數(shù)據(jù)二十條”對(duì)數(shù)據(jù)的分類，公共數(shù)據(jù)和企業(yè)數(shù)據(jù)、個(gè)人數(shù)據(jù)一起，共同構(gòu)成了數(shù)據(jù)要素供給體系。與企業(yè)數(shù)據(jù)、個(gè)人數(shù)據(jù)相比，公共數(shù)據(jù)具有公共性、權(quán)威性和規(guī)模性，蘊(yùn)藏著巨大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值。因此，如何對(duì)公共數(shù)據(jù)進(jìn)行合理合法的開(kāi)發(fā)利用是社會(huì)各界共同關(guān)注的重要議題。

背景

當(dāng)前，對(duì)公共數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)利用有共享、開(kāi)放和授權(quán)運(yùn)營(yíng)三種方式。共享是指各級(jí)政務(wù)部門之間的數(shù)據(jù)共享和交換，局限于政府內(nèi)部的數(shù)據(jù)流通；開(kāi)放是通過(guò)開(kāi)放平臺(tái)開(kāi)放公共數(shù)據(jù)或者數(shù)據(jù)集，方便企業(yè)和公眾免費(fèi)獲取可公開(kāi)的數(shù)據(jù)；授權(quán)運(yùn)營(yíng)是公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的一種特殊形式，指的是政府有關(guān)部門將公共數(shù)據(jù)依法授權(quán)給運(yùn)營(yíng)單位進(jìn)行加工處理，開(kāi)發(fā)形成數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)，并向社會(huì)提供的行為。授權(quán)運(yùn)營(yíng)主要針對(duì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值較高且較為敏感的公共數(shù)據(jù)，一般按照“原始數(shù)據(jù)不出域、數(shù)據(jù)可用不可見(jiàn)”的方式實(shí)現(xiàn)，以保障個(gè)人隱私和公共數(shù)據(jù)安全。

近年來(lái)，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)作為公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用的重要方式，受到學(xué)術(shù)界、政府部門和產(chǎn)業(yè)界的廣泛關(guān)注，中央和地方各級(jí)政府出臺(tái)了一系列相關(guān)政策，各地也積極探索各類富有特色的實(shí)踐模式，取得了豐碩成果。

理論研究構(gòu)建公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)知識(shí)體系

自2021年《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》（簡(jiǎn)稱“十四五”規(guī)劃綱要）首次提出要“開(kāi)展政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)試點(diǎn)”以來(lái)，學(xué)術(shù)界掀起了公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)研究熱潮，一批有價(jià)值的研究成果密集發(fā)表，初步建構(gòu)起數(shù)據(jù)要素領(lǐng)域下的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)知識(shí)體系。截止目前，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的理論研究主要集中在兩個(gè)領(lǐng)域：一是公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的法律問(wèn)題研究；二是公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的機(jī)制問(wèn)題研究。

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的法律問(wèn)題研究主要關(guān)注公共數(shù)據(jù)的內(nèi)涵和范圍、公共數(shù)據(jù)的權(quán)利歸屬、授權(quán)運(yùn)營(yíng)的正當(dāng)性等，并在諸多議題上尚未達(dá)成廣泛共識(shí)。在實(shí)踐中，各地普遍將行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)等履行公共服務(wù)職能的機(jī)構(gòu)所采集和持有的數(shù)據(jù)都視為公共數(shù)據(jù)，并依據(jù)“數(shù)據(jù)二十條”的“三權(quán)分置”原則，暫時(shí)擱置公共數(shù)據(jù)所有權(quán)的爭(zhēng)議，從持有權(quán)、加工使用權(quán)和產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)權(quán)的角度，尋找最大化公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用效果的可行道路。

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的機(jī)制問(wèn)題研究集中在功能定位、類型構(gòu)建、實(shí)現(xiàn)機(jī)制、收益分配、壟斷風(fēng)險(xiǎn)等方面，其核心在于“運(yùn)營(yíng)機(jī)制”和“收益分配”。在“運(yùn)營(yíng)機(jī)制”方面，各地政府普遍建構(gòu)了以“數(shù)源單位→數(shù)據(jù)主管部門→授權(quán)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)→授權(quán)運(yùn)營(yíng)主體→終端使用主體”為鏈條、政府授權(quán)為核心的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)機(jī)制。在“收益分配”方面，已有研究正在探索收益分配賬單、數(shù)據(jù)資產(chǎn)賬戶、數(shù)據(jù)財(cái)政等利益分配框架，為構(gòu)建公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)收益分配長(zhǎng)效機(jī)制奠定理論基礎(chǔ)。

政策文件奠定公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)制度基礎(chǔ)

國(guó)家層面

在國(guó)家層面，國(guó)家“十四五”規(guī)劃綱要首次提出要“開(kāi)展政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)試點(diǎn)，鼓勵(lì)第三方深化對(duì)公共數(shù)據(jù)的挖掘利用”。2021年12月，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的通知》中的“創(chuàng)新數(shù)據(jù)要素開(kāi)發(fā)利用機(jī)制”部分，指出“對(duì)具有經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值、允許加工利用的政務(wù)數(shù)據(jù)和公共數(shù)據(jù)，通過(guò)數(shù)據(jù)開(kāi)放、特許開(kāi)發(fā)、授權(quán)應(yīng)用等方式，鼓勵(lì)更多社會(huì)力量進(jìn)行增值開(kāi)發(fā)利用”。該論述對(duì)授權(quán)運(yùn)營(yíng)做了一定程度的涵義闡釋，為公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)提供了政策依據(jù)。

但中央至今仍未對(duì)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)下過(guò)明確的定義，授權(quán)運(yùn)營(yíng)的涵義和開(kāi)展方式主要靠地方探索。

地方層面

地方政府在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的制度探索方面承擔(dān)了主要角色。當(dāng)前，全國(guó)各地在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的概念內(nèi)涵、運(yùn)作方式、監(jiān)管機(jī)制等方面尚未形成一致共識(shí)，但以開(kāi)發(fā)利用為主要目的的制度探索已廣泛開(kāi)展。

具體而言，各地紛紛將公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)寫入地方法律法規(guī)文件中，并出臺(tái)符合本地實(shí)際的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)管理辦法，實(shí)施方案等，用立法和政策引領(lǐng)實(shí)踐。《上海市數(shù)據(jù)條例》《浙江省公共數(shù)據(jù)條例》《廣西壯族自治區(qū)大數(shù)據(jù)發(fā)展條例》《新疆維吾爾自治區(qū)數(shù)據(jù)條例》等對(duì)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)進(jìn)行了概括性和原則性的規(guī)定，通過(guò)地方性立法的形式賦予了公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的正當(dāng)性;《浙江省公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)管理辦法(試行)》《北京市公共數(shù)據(jù)專區(qū)授權(quán)運(yùn)營(yíng)管理辦法》《江蘇省公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)管理暫行辦法（征求意見(jiàn)稿）》《湖北省公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)管理辦法（試行）（征求意見(jiàn)稿）》等政策文件則更加細(xì)致全面地對(duì)省級(jí)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的管理機(jī)制、職責(zé)分工、工作流程、授權(quán)運(yùn)營(yíng)單位的要求、安全監(jiān)督等方面進(jìn)行了規(guī)定。

此外，成都、濟(jì)南、青島、長(zhǎng)春、長(zhǎng)沙、杭州、南京、無(wú)錫等地也都出臺(tái)了地市級(jí)的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)管理辦法、實(shí)施方案和實(shí)施細(xì)則等文件，為各地開(kāi)展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)奠定了制度基礎(chǔ)。

實(shí)踐模式引領(lǐng)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)創(chuàng)新發(fā)展

地方政府同時(shí)也是公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)實(shí)踐路徑的主要探索者和貢獻(xiàn)者。成都、青島、浙江、安徽、北京、海南、貴州等省市通過(guò)各自的實(shí)踐為全國(guó)乃至全世界貢獻(xiàn)自己各具特色的運(yùn)營(yíng)思路。關(guān)于當(dāng)前各地公共數(shù)據(jù)的授權(quán)模式的概括和分類有多種不同的觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)可分為統(tǒng)一授權(quán)和分散授權(quán)兩種，對(duì)應(yīng)的運(yùn)營(yíng)模式為國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司模式和特許經(jīng)營(yíng)模式。其中，國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司模式是當(dāng)前大多數(shù)省市的普遍做法。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)可分為三種授權(quán)模式，分別為統(tǒng)一授權(quán)、分層授權(quán)、分場(chǎng)景授權(quán)。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)可分為五種授權(quán)模式，分別是“公共數(shù)據(jù)+行業(yè)應(yīng)用”（北京）、“頂層統(tǒng)籌+試點(diǎn)落地”（浙江）、“統(tǒng)一授權(quán)+全流程支持”（廣西）、“一體統(tǒng)籌+二級(jí)授權(quán)”（福建）、“綜合授權(quán)+分領(lǐng)域授權(quán)”（濟(jì)南）。

事實(shí)上，分層授權(quán)和分場(chǎng)景授權(quán)是對(duì)分散授權(quán)的細(xì)分。而第三種觀點(diǎn)中所概括的各種模式或是偏重統(tǒng)一授權(quán)、或是偏重分散授權(quán)，或是將二者綜合運(yùn)用。因此，這三種觀點(diǎn)并不沖突，其實(shí)質(zhì)仍可以概括為統(tǒng)一授權(quán)模式和分散授權(quán)模式。

成都市——統(tǒng)一授權(quán)模式

成都市是統(tǒng)一授權(quán)模式的典型代表。成都市作為最早開(kāi)展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的城市之一，其國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司模式也得到了許多省市的借鑒。2018年10月，成都市人民政府授權(quán)成都市產(chǎn)業(yè)投資集團(tuán)下屬二級(jí)國(guó)有全資公司——成都市大數(shù)據(jù)股份有限公司(后更名為成都數(shù)據(jù)集團(tuán)股份有限公司)開(kāi)展政務(wù)數(shù)據(jù)集中運(yùn)營(yíng)。2020年10月，成都市人民政府出臺(tái)《成都市公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)服務(wù)管理辦法》，是全國(guó)首個(gè)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)領(lǐng)域政府文件，從制度層面為公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)提供指導(dǎo)。2020年12月，成都數(shù)據(jù)集團(tuán)基于政府授權(quán)搭建的“成都市公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)服務(wù)平臺(tái)”正式上線，按照“數(shù)據(jù)可用不可見(jiàn)”的方式面向市場(chǎng)提供公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)。

北京市——分散授權(quán)模式

北京市是分散授權(quán)模式的典型代表。2023年12月，北京市經(jīng)信局印發(fā)《北京市公共數(shù)據(jù)專區(qū)授權(quán)運(yùn)營(yíng)管理辦法（試行）》，明確以公共數(shù)據(jù)專區(qū)的形式推進(jìn)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)，聚焦本市金融、教育、醫(yī)療、交通、信用、文旅等重大領(lǐng)域應(yīng)用場(chǎng)景。其中，金融公共數(shù)據(jù)專區(qū)是其中的重要模塊。市經(jīng)信局授權(quán)北京金控旗下的大數(shù)據(jù)公司作為運(yùn)營(yíng)單位，建設(shè)并運(yùn)營(yíng)的金融公共數(shù)據(jù)專區(qū)，探索以場(chǎng)景為牽引的授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式。專區(qū)匯聚了工商、司法稅務(wù)、社保、公積金、不動(dòng)產(chǎn)等公共數(shù)據(jù)，并與企業(yè)數(shù)據(jù)進(jìn)行融合開(kāi)發(fā)形成綜合數(shù)據(jù)產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)了普惠金融領(lǐng)域不同細(xì)分場(chǎng)景的應(yīng)用。

總結(jié)與展望

整體而言，隨著理論、政策與實(shí)踐的不斷推進(jìn)，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)在組織框架、制度機(jī)制、市場(chǎng)體系、建設(shè)模式、數(shù)據(jù)應(yīng)用與生態(tài)培育等多方面都取得了重要突破，實(shí)現(xiàn)路徑逐漸清晰，運(yùn)營(yíng)成果逐步彰顯。盡管當(dāng)前還存在數(shù)據(jù)供給不足、數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)不清、數(shù)據(jù)挖掘應(yīng)用不足、整體收益有限、貢獻(xiàn)評(píng)估體系缺失、收益分配機(jī)制不完善等問(wèn)題，但公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)正在向規(guī)范化、規(guī)模化發(fā)展。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)仍然是公共數(shù)據(jù)參與數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)培育，釋放市場(chǎng)價(jià)值的關(guān)鍵突破口，具有廣闊的發(fā)展空間。

數(shù)界新察專欄簡(jiǎn)介
 

本專欄將定期推出公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)、數(shù)據(jù)跨境流通、數(shù)據(jù)資產(chǎn)入表等數(shù)據(jù)要素?zé)狳c(diǎn)議題的分析文章，點(diǎn)燃思維火花，深耕數(shù)據(jù)領(lǐng)域，融匯理論精髓、政策導(dǎo)向與實(shí)踐智慧，共同探尋數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化的星辰大海。

資料整理 | 清研集團(tuán)社會(huì)發(fā)展研究部

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