摘要：新發(fā)展階段社會(huì)保障的改革發(fā)展，就是要在“應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、提供基本生活保障”這一目標(biāo)的基礎(chǔ)上，擴(kuò)展保障內(nèi)容，提高保障水平，以與人們對(duì)“美好生活”的追求這一目標(biāo)相適應(yīng)，在“老有所養(yǎng)”的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)“老有頤養(yǎng)”，在“病有所醫(yī)”的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)“病有良醫(yī)”，在“弱有所扶”的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)“弱有眾扶”。與此同時(shí)，需要提高社會(huì)保障改革的系統(tǒng)集成和協(xié)同高效能力，以“參量改革”為主要路徑并繼續(xù)推動(dòng)制度的確立和管理改革，加強(qiáng)社會(huì)保障改革總體設(shè)計(jì)，高度重視試點(diǎn)探索的改革方式。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，取得了舉世矚目的歷史性成就。與此同時(shí)，社會(huì)保障也在不斷改革中取得了快速發(fā)展，不但建成了全民覆蓋的社會(huì)保障體系，也在總體上基本實(shí)現(xiàn)了為人民提供基本生活保障的目標(biāo)。然而，我國(guó)已進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展階段，新階段的社會(huì)保障必然需要確定新的目標(biāo)；為了實(shí)現(xiàn)這種新目標(biāo)，社會(huì)保障改革發(fā)展需要新的思維。

社會(huì)保障改革發(fā)展的新目標(biāo)

過(guò)去40余年我國(guó)的社會(huì)保障一直處于不斷的改革與發(fā)展之中，學(xué)界對(duì)社會(huì)保障的研究也日益增多，但對(duì)于社會(huì)保障改革發(fā)展的“目標(biāo)”甚少探討。不同時(shí)期，盡管在全國(guó)性或是地區(qū)性各種相關(guān)的政策文件及規(guī)劃或戰(zhàn)略文本中，都會(huì)提到社會(huì)保障的“發(fā)展目標(biāo)”，但其實(shí)多數(shù)都是某一階段、全國(guó)或某一地區(qū)社會(huì)保障發(fā)展的“指標(biāo)性目標(biāo)”，或者說(shuō)是要完成的“任務(wù)”。

例如，“實(shí)現(xiàn)某種制度的全覆蓋”“提高某種社會(huì)保障項(xiàng)目待遇水平”“提高社會(huì)保障的公平性”“解決社會(huì)保障發(fā)展中的某個(gè)問(wèn)題”，這些其實(shí)都不是社會(huì)保障改革發(fā)展要達(dá)成的目標(biāo)，而只是社會(huì)保障部門在某個(gè)階段開(kāi)展工作所要完成的任務(wù)。盡管如此，并不意味著過(guò)去的社會(huì)保障改革發(fā)展沒(méi)有目標(biāo)。綜合分析我國(guó)社會(huì)保障的相關(guān)政策文件與制度內(nèi)容，可以說(shuō)，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)社會(huì)保障發(fā)展目標(biāo)主要是定位于，針對(duì)養(yǎng)老、疾病、失業(yè)等多種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，以一系列的制度與政策保障人民的基本生活。

為此，在養(yǎng)老保障中，主要是針對(duì)退休養(yǎng)老后失去收入來(lái)源從而危及基本生活的風(fēng)險(xiǎn)，以退休養(yǎng)老制度保障年老退休者的基本生活，即“老有所養(yǎng)”；

— 在醫(yī)療保障中，主要是針對(duì)人們的疾病風(fēng)險(xiǎn)，以醫(yī)療保障制度提供看病就醫(yī)的費(fèi)用補(bǔ)償，并防止由于“因病致貧”而危及基本生活，即“病有所醫(yī)”；

— 在勞動(dòng)就業(yè)領(lǐng)域，主要針對(duì)人們失去工作機(jī)會(huì)或能力的風(fēng)險(xiǎn)，以失業(yè)保險(xiǎn)的方式提供一定時(shí)間范圍內(nèi)的收入損失補(bǔ)償；

— 在工傷和生育領(lǐng)域也是如此，分別以工傷保險(xiǎn)與生育保險(xiǎn)制度提供工傷與生育風(fēng)險(xiǎn)所造成的收入損失，從而保障人們?cè)谶@兩種“特殊情形”下的基本生活。

— 社會(huì)救助也是為因多種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)所造成的低于某一標(biāo)準(zhǔn)收入水平的個(gè)人與家庭提供經(jīng)濟(jì)援助。社會(huì)福利除了針對(duì)某種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)造成的損失提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償之外，還可能提供相應(yīng)的服務(wù)，因此，與其他社會(huì)保障制度具有同樣的目標(biāo)，只是其“目標(biāo)水平”相對(duì)更高。

千百年來(lái)，人類社會(huì)不懈追求的目標(biāo)就是解決人的“溫飽”問(wèn)題。在進(jìn)入現(xiàn)代工業(yè)化社會(huì)之前，這種溫飽的追求是個(gè)人事務(wù)、家庭事務(wù)，而在進(jìn)入現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)以后，由于生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的發(fā)展，這種個(gè)人或家庭事務(wù)在某種意義上變成了一種社會(huì)事務(wù)，個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)與家庭風(fēng)險(xiǎn)“轉(zhuǎn)變”成了一種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，從而產(chǎn)生了以社會(huì)保險(xiǎn)為主要內(nèi)容的現(xiàn)代社會(huì)保障制度。從世界各國(guó)的情況來(lái)看，社會(huì)保障的基本目標(biāo)也都是保障人們的基本生活。只是在部分發(fā)達(dá)國(guó)家，由于具有了較高的社會(huì)生產(chǎn)水平，在保障基本生活的基礎(chǔ)之上形成了一些社會(huì)福利制度，為人們提供更高水平和更寬范圍的保障。反觀我國(guó)，作為人均資源有限而人口又是最多的國(guó)家，“保障全體人民的基本生活”本身就是一個(gè)偉大的目標(biāo)。經(jīng)過(guò)不懈的努力，我國(guó)的社會(huì)保障取得了巨大的發(fā)展，在保障人們基本生活方面取得了巨大的成功，社會(huì)保障所追求的這種基本生活保障目標(biāo)已在總體上基本實(shí)現(xiàn)。

時(shí)代在發(fā)展，社會(huì)在進(jìn)步。我國(guó)從整個(gè)國(guó)家和社會(huì)層面上追求“溫飽”的時(shí)期已成為過(guò)去，人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾成為社會(huì)的主要矛盾。顯然，在這種大背景下，社會(huì)保障需要確定新的目標(biāo)，即要實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障目標(biāo)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

在追求“溫飽型生活”的過(guò)去，社會(huì)保障的目標(biāo)是保障人們的基本生活；在追求“美好生活”的新發(fā)展階段，社會(huì)保障的目標(biāo)是什么？這是一個(gè)需要進(jìn)行深入探討的重大課題，一時(shí)無(wú)法給出定論。但在目前這個(gè)階段，我們認(rèn)為，新發(fā)展階段社會(huì)保障的改革發(fā)展，就是要在“應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、提供基本生活保障”這一目標(biāo)的基礎(chǔ)上，擴(kuò)展保障內(nèi)容，提高保障水平，以與人們對(duì)“美好生活”的追求這一目標(biāo)相適應(yīng)。

— 擴(kuò)展保障內(nèi)容，指的是不能僅僅著眼于“收入損失補(bǔ)償”，而是要適應(yīng)新形勢(shì)，從更多的方面提供社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)保障；

— 提高保障水平，指的是不能僅僅著眼于滿足“溫飽”需求，而是要提供與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的保障。

以養(yǎng)老保障為例。養(yǎng)老始終是人類社會(huì)要花大力氣處理的重要事務(wù)，現(xiàn)代社會(huì)則因生活水平的提升、文明的發(fā)展和老齡化的趨勢(shì)而更加重視養(yǎng)老保障。過(guò)去幾十年間，我國(guó)以“老有所養(yǎng)”為目標(biāo)，努力為老年人提供基本生活保障，滿足其基本生理需要，使老年人所需的經(jīng)濟(jì)和物質(zhì)條件基本得到保障。目前，我國(guó)已基本實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)”。但隨著人民對(duì)美好生活的需求不斷提高，“老有所養(yǎng)”已不能完全適應(yīng)人民的需求，也不符合積極老齡化的要求。我們認(rèn)為，新發(fā)展階段需要以“老有頤養(yǎng)”為目標(biāo)發(fā)展積極老齡化。只有以“老有頤養(yǎng)”為目標(biāo)，才能更好地滿足養(yǎng)老需求，適應(yīng)社會(huì)主要矛盾已發(fā)生轉(zhuǎn)化的老齡人口的需求。“老有頤養(yǎng)”的基礎(chǔ)是養(yǎng)老保險(xiǎn)，也需要有合適的養(yǎng)老服務(wù)，以及有老齡人口積極、適度的社會(huì)參與和老齡人口豐富愉快的精神生活。“老有頤養(yǎng)”的養(yǎng)老保障體系，需要同時(shí)滿足老年人對(duì)安全、歸屬、尊重和自我實(shí)現(xiàn)等的更高級(jí)需要，并重視對(duì)老年人主體性的尊重。

以醫(yī)療保障為例。“病有所醫(yī)”是對(duì)“看病難、看病貴”社會(huì)現(xiàn)象的回應(yīng)，以人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)和費(fèi)用保障為出發(fā)點(diǎn)，解決醫(yī)療資源和醫(yī)療機(jī)構(gòu)不足的問(wèn)題，滿足人民群眾的基本醫(yī)療服務(wù)需求，同時(shí)，還要解決醫(yī)療費(fèi)用負(fù)擔(dān)的問(wèn)題，滿足人民群眾的基本醫(yī)療保障需求。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的醫(yī)療衛(wèi)生與醫(yī)療保障事業(yè)取得了巨大成效，總體上看，“病有所醫(yī)”的目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。但在全民醫(yī)保體系建成、“病有所醫(yī)”的目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)以后，醫(yī)療服務(wù)與保障需要從“病有所醫(yī)”階段的擴(kuò)容增量向提質(zhì)增效轉(zhuǎn)變，以提供滿足不同群體需求的優(yōu)質(zhì)醫(yī)療服務(wù)和保障。由此，我們認(rèn)為，我國(guó)醫(yī)療保障進(jìn)一步發(fā)展的方向和目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“病有良醫(yī)”。“病有良醫(yī)”中的“病”是指廣義上的“疾病”，即全生命周期內(nèi)的健康維護(hù)與疾病預(yù)防、患病后的疾病治療與疾病康復(fù)，以及年老后的康復(fù)護(hù)理與安寧療養(yǎng)等；“良醫(yī)”不僅是指醫(yī)術(shù)精湛、醫(yī)德高尚的優(yōu)秀醫(yī)生，更是指能夠?yàn)槿嗣袢罕娞峁M足其全生命周期的健康、醫(yī)療與康復(fù)等服務(wù)需求，令人滿意并具有適宜性價(jià)比的醫(yī)療服務(wù)。由此可見(jiàn)，“病有良醫(yī)”本質(zhì)上是讓患者能夠以合理、可負(fù)擔(dān)的經(jīng)濟(jì)成本獲得價(jià)格與品質(zhì)相當(dāng)?shù)倪m宜、優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療和保健服務(wù)，以保持或改善自身的健康狀況。

在新發(fā)展階段，社會(huì)救助與社會(huì)福利也需要進(jìn)行目標(biāo)的轉(zhuǎn)換和提升。過(guò)去，社會(huì)救助的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“弱有所扶”，即為低保人員、特困供養(yǎng)人員、重度殘疾人和農(nóng)村留守兒童等弱勢(shì)人群在經(jīng)濟(jì)上提供支持，改善其醫(yī)療、就業(yè)和教育條件，保障基本生活水平。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府對(duì)“弱有所扶”高度重視，不斷出臺(tái)相關(guān)政策，但主要還是依靠建立社會(huì)救助制度。然而，僅依賴于政府力量的社會(huì)救助缺乏持續(xù)性和穩(wěn)定性。未來(lái)應(yīng)該從以政府為主的“弱有所扶”走向社會(huì)廣泛參與的“弱有眾扶”。這種目標(biāo)轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵是，通過(guò)建立健全政府兜底保障和社會(huì)力量幫扶有機(jī)結(jié)合的長(zhǎng)效機(jī)制，推動(dòng)救助方式從“單一”向“多元”轉(zhuǎn)變，從而使弱勢(shì)群體能夠庇護(hù)于政府和社會(huì)各界共同支撐的保護(hù)傘下，獲得穩(wěn)定可靠性更強(qiáng)、群體覆蓋面更廣、保障水平更高的社會(huì)救助。

不同于社會(huì)救助主要面向一部分特殊群體提供“底線保障”，社會(huì)福利面向更廣泛的社會(huì)成員，主要著眼于提升生活質(zhì)量，方式也多種多樣。當(dāng)前，我國(guó)的社會(huì)福利發(fā)展不充分不平衡問(wèn)題依然存在，且一般的社會(huì)福利制度或政策也并未真正著眼于提升生活質(zhì)量，實(shí)際上更多地還是解決生活困難。為更好地適應(yīng)人民對(duì)美好生活的需要，社會(huì)福利未來(lái)的發(fā)展目標(biāo)應(yīng)當(dāng)回到提升生活質(zhì)量上來(lái)，而解決生活困難的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)讓位于社會(huì)救助與社會(huì)保險(xiǎn)制度。只有在社會(huì)福利的目標(biāo)轉(zhuǎn)換實(shí)現(xiàn)以后，社會(huì)保障三個(gè)層次的關(guān)系才能理順，社會(huì)保障的功能才能更有效地發(fā)揮出來(lái)，社會(huì)保障體系的價(jià)值才能更好地體現(xiàn)出來(lái)。

社會(huì)保障改革發(fā)展的核心理念：系統(tǒng)集成與協(xié)同高效

習(xí)近平總書記指出，“社會(huì)保障制度改革已進(jìn)入系統(tǒng)集成、協(xié)同高效的階段”。這一論斷不但對(duì)社會(huì)保障的未來(lái)發(fā)展具有方向性的指示作用，也提出了新發(fā)展階段社會(huì)保障改革發(fā)展的核心理念。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的社會(huì)保障改革是一種全方位的改革，也是一種深層次的改革。

這種“全方位”不但表現(xiàn)在建立或改革的制度類型和種類范圍上，也表現(xiàn)在各類制度的全方位內(nèi)容改革上，亦表現(xiàn)在覆蓋人群的全面性上；“深層次”則表現(xiàn)在這種改革的深度和對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響的深刻性上。經(jīng)過(guò)40余年全方位、深層次的改革，我國(guó)已經(jīng)初步建成了一個(gè)具有鮮明特色的全民社會(huì)保障體系。然而，我們也必須認(rèn)識(shí)到，今天的社會(huì)保障不但面臨著如何滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人們對(duì)美好生活的追求所形成的快速提升的需求的問(wèn)題，也面臨著如何積極回應(yīng)快速老齡化、城鄉(xiāng)一體化和廣義上的社會(huì)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)因素在一定程度上加劇所形成的巨大壓力的問(wèn)題。在這種局面下，社會(huì)保障體系的缺陷與問(wèn)題也十分明顯。其中一個(gè)主要的問(wèn)題就是，社會(huì)保障改革的系統(tǒng)性與協(xié)同性不足。這種不足在根本上制約著社會(huì)保障改革發(fā)展的進(jìn)程，導(dǎo)致社會(huì)保障一系列問(wèn)題的產(chǎn)生，降低了社會(huì)保障發(fā)展的質(zhì)量，更使新發(fā)展階段社會(huì)保障新的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。

社會(huì)保障改革系統(tǒng)性與協(xié)同性不足主要表現(xiàn)在三個(gè)方面。

一是社會(huì)保障體系內(nèi)部三大系統(tǒng)——社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助和社會(huì)福利之間結(jié)構(gòu)上的失衡。在改革開(kāi)放的初期階段，社會(huì)保障改革的定位即“經(jīng)濟(jì)體制改革的配套”，如此一來(lái)，整個(gè)社會(huì)保障改革帶有強(qiáng)烈的“實(shí)用主義”色彩，即并不完全著眼于社會(huì)保障體系的建立與完善，而是更多地著眼于經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程中相關(guān)問(wèn)題的“快速解決”，以為經(jīng)濟(jì)體制改革提供基礎(chǔ)，化解阻力，解決產(chǎn)生的矛盾與問(wèn)題。這也導(dǎo)致形成了以社會(huì)保險(xiǎn)改革為絕對(duì)主體的局面。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)體制改革涉及的是勞動(dòng)力群體，社會(huì)保障與勞動(dòng)力群體相關(guān)的主要是社會(huì)保險(xiǎn)，如失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)。今天如果進(jìn)行反思，我們或許應(yīng)該“認(rèn)同”這樣一種改革思路的必要性甚至“合理性”，但同時(shí)也要認(rèn)識(shí)到這種改革的局限性，這種局限性的一個(gè)主要表現(xiàn)即是社會(huì)保障的“勞動(dòng)保障”色彩濃厚，社會(huì)福利和社會(huì)服務(wù)發(fā)展滯后。在全面建成小康社會(huì)的今天，在老齡化程度快速提升的局面下，在低收入階層權(quán)利、婦女兒童相關(guān)權(quán)利、人們的健康權(quán)需要得到更大程度保障的背景下，在“后全面脫貧”階段，社會(huì)福利和社會(huì)服務(wù)的發(fā)展應(yīng)當(dāng)?shù)玫礁蟪潭鹊闹匾暋?/p>

二是法定保障與補(bǔ)充保障之間關(guān)系的失衡。法定保障是政府提供的保障，是社會(huì)保障的主體。但無(wú)論是醫(yī)療保障還是養(yǎng)老保障、養(yǎng)老服務(wù)，只有政府提供的保障和服務(wù)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，在滿足“美好生活”需求方面，補(bǔ)充保障和社會(huì)服務(wù)的發(fā)展顯得越來(lái)越重要。長(zhǎng)期以來(lái)，法定保障的快速發(fā)展導(dǎo)致了社會(huì)上的一種認(rèn)知，即補(bǔ)充保障似乎“可有可無(wú)”，更依賴政府提供的保障。這實(shí)際上導(dǎo)致了社會(huì)保障與財(cái)政部門承受著過(guò)大的壓力。在社會(huì)保障發(fā)展的初期，以法定保障的提供作為改革的突破口，這是一種可行的改革路徑，但今天若仍然停留在這一階段則顯然是落后的，也會(huì)制約社會(huì)保障發(fā)展的水平，難以滿足人們更高的需求，更會(huì)制約社會(huì)保障發(fā)展的可持續(xù)性。

三是各類社會(huì)保障制度之間、社會(huì)保障與其他制度之間協(xié)調(diào)性弱。例如，社會(huì)救助與社會(huì)保險(xiǎn)制度之間、社會(huì)保險(xiǎn)與社會(huì)福利制度之間，各類醫(yī)療保障制度及養(yǎng)老保障制度之間、醫(yī)療保障與養(yǎng)老保障制度之間、醫(yī)療保障與工傷保險(xiǎn)制度之間、醫(yī)療保障與醫(yī)療衛(wèi)生制度之間都存在一定程度的“割裂性”。這種割裂不但會(huì)形成諸多“空白地帶”，導(dǎo)致一些人得不到應(yīng)有的保障，或是缺少一些保障內(nèi)容與項(xiàng)目，而且會(huì)導(dǎo)致“重復(fù)保障”的產(chǎn)生，形成對(duì)資源的浪費(fèi)。此外，社會(huì)保障部門與勞動(dòng)就業(yè)、財(cái)政稅務(wù)、教育、收入分配部門之間協(xié)調(diào)性不足，會(huì)使得社會(huì)保障制度改革推進(jìn)困難，社會(huì)保障經(jīng)辦管理存在多種難題，甚至造成社會(huì)保障的效應(yīng)被不合適、不配套的其他政策影響，造成人民群眾獲得感降低。

系統(tǒng)集成，就是將各功能部分綜合、整合成一個(gè)統(tǒng)一的系統(tǒng)；協(xié)同高效，就是相互配合實(shí)現(xiàn)整體增效。近年來(lái)，系統(tǒng)集成、協(xié)同高效逐漸成為國(guó)家治理領(lǐng)域的一個(gè)基本理念。系統(tǒng)集成、協(xié)同高效的社會(huì)保障制度改革，就是找準(zhǔn)社會(huì)保障各個(gè)方面的職能定位，準(zhǔn)確把握社會(huì)保障各個(gè)方面之間、社會(huì)保障領(lǐng)域和其他相關(guān)領(lǐng)域之間的聯(lián)系，強(qiáng)化資源整合，打破信息壁壘，將社會(huì)保障制度改革的各個(gè)功能部分綜合、整合成為一個(gè)統(tǒng)一的系統(tǒng)，相互協(xié)作配合，發(fā)揮整體合力。

具體來(lái)說(shuō)，一方面，社會(huì)保障統(tǒng)籌謀劃，社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利等社會(huì)保障的各個(gè)方面有明確的功能定位和職責(zé)分工，協(xié)同運(yùn)轉(zhuǎn)高效，各方面改革形成整體合力、相得益彰，不斷向?qū)崿F(xiàn)社會(huì)保障改革的中心目標(biāo)靠攏。另一方面，政府、市場(chǎng)、社會(huì)等各方力量得到整合，因部門、地域分割所造成的信息壁壘消失，信息在部門、地域之間順暢流通，從而達(dá)到社會(huì)保障制度更加完善、功能更好發(fā)揮的效果。

提高社會(huì)保障改革的系統(tǒng)集成和協(xié)同高效能力，首先，需要具有攻堅(jiān)克難的勇氣。如果說(shuō)過(guò)去的改革主要是新制度的建立，使得一部分人群或全部人群受益，而系統(tǒng)集成和協(xié)同高效式改革則主要是政策的調(diào)整，也即利益的調(diào)整，每一項(xiàng)改革都可能觸動(dòng)和影響多方面的利益，或影響相關(guān)部門的“利益”。因此，這種改革容易遇到阻力，需要有堅(jiān)強(qiáng)的決心和勇氣才能推進(jìn)。而這又需要相關(guān)部門具有全局意識(shí)，在以為人們創(chuàng)造美好生活為共同目標(biāo)的共識(shí)下協(xié)同推進(jìn)改革。

其次，需要合適的體制。從“系統(tǒng)集成和協(xié)同高效”式改革需要更好的系統(tǒng)設(shè)計(jì)和總體推進(jìn)的角度來(lái)看，擁有超越各部門之上的中央層級(jí)的社會(huì)保障統(tǒng)籌決策機(jī)構(gòu)與咨詢機(jī)構(gòu)，能避免“部門利益”過(guò)度干擾和影響社會(huì)保障改革發(fā)展全局。理論上，“部門利益”是否存在常常是一個(gè)被討論的話題，但實(shí)際上，即使某項(xiàng)政策或制度不能使得某個(gè)部門獲得“私人”經(jīng)濟(jì)利益，但這一政策或制度的改革也有可能使得該部門失去某項(xiàng)權(quán)利，或是增大工作的難度。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，廣義上的“部門利益”是客觀存在的。因此，“系統(tǒng)集成和協(xié)同高效”改革確實(shí)需要考慮避免“部門利益”的干擾。

最后，在實(shí)際工作中要建立一系列機(jī)制，處理好一系列關(guān)系。實(shí)際上，無(wú)論是系統(tǒng)集成還是協(xié)同高效，其核心都是各種關(guān)系的優(yōu)化，譬如，養(yǎng)老與醫(yī)療關(guān)系的優(yōu)化、政府財(cái)政與社會(huì)資金關(guān)系的優(yōu)化、政府管理與市場(chǎng)機(jī)制關(guān)系的優(yōu)化、醫(yī)療保障與醫(yī)療衛(wèi)生關(guān)系的優(yōu)化、養(yǎng)老保險(xiǎn)與養(yǎng)老服務(wù)關(guān)系的優(yōu)化、法定保障與家庭保障和商業(yè)保險(xiǎn)關(guān)系的優(yōu)化、經(jīng)辦服務(wù)與監(jiān)督管理關(guān)系的優(yōu)化等。這不但需要在理論上清晰界定相關(guān)主體的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，還需要在政策上明確各種主體的職責(zé)范圍，更需要在制度上有合適的機(jī)制安排。

社會(huì)保障改革發(fā)展的主要路徑：參量改革

質(zhì)與量既是一對(duì)矛盾，也共同構(gòu)成一個(gè)事物的整體。任何一種社會(huì)保障制度都是質(zhì)與量的統(tǒng)一體。質(zhì)的規(guī)定性主要體現(xiàn)在各種制度的模式類型、責(zé)任主體、責(zé)任分擔(dān)方式、基金來(lái)源、繳費(fèi)方式、待遇類型、待遇享受對(duì)象、待遇享受條件、參與方及其相互關(guān)系和管理方式與手段等諸多方面，量的規(guī)定性主要體現(xiàn)在繳費(fèi)水平、繳費(fèi)基數(shù)與比例、待遇水平、各種標(biāo)準(zhǔn)與數(shù)量目標(biāo)等。

從質(zhì)與量的角度來(lái)看，社會(huì)保障改革發(fā)展存在三種基本路徑：一是制度體系的確立，二是參量改革，三是讓這種制度得以更好實(shí)施的管理改革。從我國(guó)過(guò)去幾十年社會(huì)保障改革的內(nèi)容來(lái)看，主要集中在制度體系確立和管理改革兩個(gè)方面。長(zhǎng)期以來(lái)，社會(huì)保障的發(fā)展主要表現(xiàn)為不同地區(qū)各種制度的試點(diǎn)、探索與確立，也表現(xiàn)為不同制度下一系列政策的出臺(tái)和修正。以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，先是城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的試點(diǎn)與探索，后有這一制度的全國(guó)性推廣；然后是新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)與城市居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的試點(diǎn)探索與全國(guó)性發(fā)展；在此過(guò)程中，關(guān)于養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征繳、待遇水平等各種政策也不斷出臺(tái)。迄今，以社會(huì)保險(xiǎn)為主體、包括社救助和社會(huì)福利在內(nèi)的社會(huì)保障制度體系已經(jīng)初步確立。在社會(huì)保障制度體系確立的過(guò)程中，管理改革也在逐步推進(jìn)，例如，基金征繳體制的改革，經(jīng)辦體制改革等。當(dāng)然，不可避免地在社會(huì)保障制度體系確立與管理改革過(guò)程中，也會(huì)一直伴隨有相關(guān)參量的調(diào)整。也就是說(shuō)，三種改革路徑不可能截然分開(kāi)，往往是相伴隨而存在。

但總體上看，參量改革還只是社會(huì)保障的配套性改革，是制度確立和管理改革過(guò)程中需要進(jìn)行的調(diào)整。進(jìn)入新發(fā)展階段，我國(guó)社會(huì)保障制度將從以往長(zhǎng)期試驗(yàn)性改革狀態(tài)逐步進(jìn)入成熟、定型的新階段。

一方面，我們不能總是不斷地建立新的制度，未來(lái)一段時(shí)期可能主要是改進(jìn)和優(yōu)化現(xiàn)有制度，而參量改革是調(diào)整社會(huì)保障相關(guān)主體權(quán)利義務(wù)的手段，從而成為優(yōu)化社會(huì)保障具體制度與政策的基本方式。

另一方面，對(duì)于社會(huì)保障來(lái)說(shuō)，“三分制度，七分管理”盡管只是一種來(lái)自實(shí)際部門的樸素的說(shuō)法，但也說(shuō)明了管理的重要性，而管理的優(yōu)化也需要通過(guò)調(diào)整經(jīng)辦管理的標(biāo)準(zhǔn)及績(jī)效考核的指標(biāo)體系等來(lái)實(shí)現(xiàn)。因此，參量改革將不再僅僅是制度和管理改革的配套，更將成為促進(jìn)現(xiàn)有制度體系不斷優(yōu)化和全面建成的重要手段，成為全面提升管理效率的重要著力點(diǎn)。社會(huì)保障的參量改革也是一個(gè)巨大的系統(tǒng)工程，是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。但其最基礎(chǔ)的工作是籌資與保障水平的確定、調(diào)整與優(yōu)化。

因?yàn)椋瑹o(wú)論哪種社會(huì)保障制度，資金的收與支依然是制度的核心。穩(wěn)定的資金來(lái)源是社會(huì)保障正常運(yùn)行的基礎(chǔ)，合理的保障水平是社會(huì)保障有效運(yùn)行的目標(biāo)，這兩者又相互關(guān)聯(lián)，是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面，不但直接牽涉到社會(huì)保障參與各方的權(quán)利與義務(wù)，也直接關(guān)系到社會(huì)保障的可持續(xù)發(fā)展，并在一定程度上影響著整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在籌資水平的調(diào)整方面，由于不同社會(huì)保障制度資金來(lái)源不一樣，因此，具體的方式與方向可能是多種多樣的，但一個(gè)總的原則應(yīng)當(dāng)是，需要更好地配置各方的利益分擔(dān)。

以養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)為例，目前來(lái)看，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與醫(yī)療保險(xiǎn)的資金來(lái)源是企業(yè)與個(gè)人共同繳費(fèi)，其中，企業(yè)承擔(dān)了較大的責(zé)任，個(gè)人承擔(dān)的責(zé)任較輕，并且，個(gè)人繳納部分主要以個(gè)人賬戶的方式存在，實(shí)際上不參與基金統(tǒng)籌，本質(zhì)上也就不具備社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)保障的性質(zhì)。因而，未來(lái)的調(diào)整方向是要降低個(gè)人賬戶的比重，增加統(tǒng)籌的比重，這意味著個(gè)人繳費(fèi)部分也要更多地進(jìn)入統(tǒng)籌基金。目前，在城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與醫(yī)療保險(xiǎn)方面，是以政府財(cái)政的責(zé)任為主，未來(lái)也需要進(jìn)行繳費(fèi)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，其中主要是要加重個(gè)人的繳費(fèi)比重，降低政府財(cái)政的負(fù)擔(dān)比重。但由于無(wú)論是在城市還是農(nóng)村，不同家庭之間收入差異大，如果要進(jìn)一步加大家庭的繳費(fèi)比重，必然有一部分家庭無(wú)法負(fù)擔(dān)更高的繳費(fèi)。因此，在調(diào)整的過(guò)程中如何平衡好不同地區(qū)、不同收入水平家庭之間的負(fù)擔(dān)，也就成為了籌資參量改革的難題。在待遇水平的調(diào)整方面，總體方向應(yīng)該是穩(wěn)定待遇水平，但需要進(jìn)行待遇結(jié)構(gòu)的調(diào)整。穩(wěn)定待遇水平，是考慮各方承受能力、實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障可持續(xù)發(fā)展的需要；調(diào)整待遇結(jié)構(gòu)，是社會(huì)保障新的發(fā)展目標(biāo)的需要。當(dāng)然，穩(wěn)定待遇水平并不意味著待遇水平固定不變，根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，待遇的絕對(duì)水平當(dāng)然具有提高的空間，但相對(duì)水平需要在一定時(shí)期內(nèi)保持穩(wěn)定。調(diào)整待遇結(jié)構(gòu)，是未來(lái)社會(huì)保障改革的主要內(nèi)容之一。

以養(yǎng)老保障為例，在以“老有頤養(yǎng)”為目標(biāo)的發(fā)展格局下，需要發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)，包括基本養(yǎng)老服務(wù)，并促進(jìn)高端養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展，還要發(fā)展醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，發(fā)展老年人健康管理。又如醫(yī)療保障，在以“病有良醫(yī)”為目標(biāo)的發(fā)展格局下，調(diào)整待遇結(jié)構(gòu)是要將某些類型的門診醫(yī)療費(fèi)用納入基本醫(yī)療保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金支付范圍，改革職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)個(gè)人賬戶，建立健全門診共濟(jì)保障機(jī)制；同時(shí)，基于我國(guó)快速老齡化、疾病模式發(fā)生改變的實(shí)際情況，需要強(qiáng)化對(duì)門診的保障，并支持長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的發(fā)展，支持母嬰健康保障和兒童健康保障，支持健康管理。在社會(huì)救助與福利待遇結(jié)構(gòu)調(diào)整方面，也面臨著合理調(diào)整保障重點(diǎn)對(duì)象人群、加快發(fā)展兒童福利與老年人福利的問(wèn)題。

社會(huì)保障改革發(fā)展的基本方式：頂層設(shè)計(jì)下的試點(diǎn)探索

肇始于20世紀(jì)80年代的我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制改革的基本方式是：在改革事項(xiàng)確定之后，安排部分地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，探索出具體的改革方案，再總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，適時(shí)推廣。事實(shí)上，更多的時(shí)候，并沒(méi)有統(tǒng)一確定改革事項(xiàng)，只是在某個(gè)或某些地方“自發(fā)”地出現(xiàn)了某個(gè)方面的改革，然后才會(huì)展開(kāi)有組織的總結(jié)與推廣，這其實(shí)也是另一種形式的試點(diǎn)探索。總結(jié)我國(guó)改革開(kāi)放40多年來(lái)取得的成就，一條重要的經(jīng)驗(yàn)即是“試點(diǎn)探索”的改革方式。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“試點(diǎn)是改革的重要任務(wù)，更是改革的重要方法”。試點(diǎn)探索對(duì)我國(guó)的改革具有重要意義。一是試點(diǎn)改革能解放思想，為全面改革探路。各項(xiàng)政策制度構(gòu)成一個(gè)有機(jī)整體，任何一項(xiàng)改革舉措都會(huì)產(chǎn)生系統(tǒng)性影響，因此，一項(xiàng)改革從提出到落實(shí)必須慎之又慎。然而，改革不能過(guò)分謹(jǐn)小慎微，裹足不前。

試點(diǎn)改革作為一種有效的工具方法，能幫助我們把握謹(jǐn)慎與果敢之間的平衡，既能探索實(shí)踐、先行先試，又能使可能存在的負(fù)面影響最小化，為改革措施的全面推廣探路。二是試點(diǎn)改革能查漏補(bǔ)缺，為政策的優(yōu)化改進(jìn)提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。一項(xiàng)改革舉措的成敗得失取決于諸多因素，政策規(guī)劃得再周密嚴(yán)謹(jǐn)也無(wú)法確保萬(wàn)無(wú)一失。試點(diǎn)改革能讓改革政策經(jīng)過(guò)實(shí)踐的考驗(yàn)，充分暴露潛在問(wèn)題，形成可復(fù)制、可推廣的做法，促進(jìn)改革政策優(yōu)化完善和全面展開(kāi)。三是試點(diǎn)改革對(duì)全局改革具有示范帶動(dòng)作用。

試點(diǎn)地區(qū)不僅能成為改革舉措的示范標(biāo)桿，也能提供改革經(jīng)驗(yàn)和信心，提升其他地區(qū)推進(jìn)改革措施的積極性和主動(dòng)性。從家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推廣到企業(yè)所有制改革，從經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)到自貿(mào)區(qū)建設(shè)，試點(diǎn)探索這種改革方式經(jīng)過(guò)歷史實(shí)踐的檢驗(yàn)，得到了全面的認(rèn)可與肯定。但試點(diǎn)探索也有其問(wèn)題與弊病，因此，在改革的過(guò)程中，也一直不斷地有“加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)”的呼吁。由于試點(diǎn)地區(qū)在經(jīng)濟(jì)水平、地域特色和政策環(huán)境等方面均有其獨(dú)特性，因此，可能產(chǎn)生無(wú)法推廣的“經(jīng)驗(yàn)”和無(wú)法復(fù)制的“模式”。另外，如果總是只有試點(diǎn)，沒(méi)有頂層設(shè)計(jì)，則會(huì)產(chǎn)生政策的碎片化問(wèn)題，各地都可能利用試點(diǎn)之機(jī)形成自己的政策與制度體系，對(duì)于特定地區(qū)有效的政策與制度從全國(guó)作為一個(gè)整體的范疇來(lái)說(shuō)可能是低效率的，或是不公平的。因此，有必要在試點(diǎn)改革中加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，對(duì)改革舉措的各方面、各層次、各要素進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。

頂層設(shè)計(jì)的重要性主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：第一，統(tǒng)籌全局，從全局的角度評(píng)估試點(diǎn)地區(qū)的特殊性及與其他地區(qū)的共通性，更加準(zhǔn)確地評(píng)估改革效果。第二，洞察聯(lián)系，看清各方面的關(guān)聯(lián)性。第三，將試點(diǎn)改革的規(guī)劃實(shí)施與全面改革的遠(yuǎn)景目標(biāo)結(jié)合起來(lái)，做到有的放矢。

在我國(guó)進(jìn)入新發(fā)展階段之后，在各方面的制度逐步走向穩(wěn)定定型的過(guò)程中，確有必要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，才能既規(guī)避試點(diǎn)改革的弊端，又發(fā)揮試點(diǎn)改革的優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)改革舉措的優(yōu)化完善和進(jìn)一步推廣。我國(guó)社會(huì)保障改革發(fā)展走的就是一條典型的“試點(diǎn)探索”的改革之路。無(wú)論是醫(yī)療保險(xiǎn)制度，還是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；無(wú)論是社會(huì)保險(xiǎn)制度，還是社會(huì)救助，抑或是社會(huì)福利制度，多數(shù)制度都是在經(jīng)過(guò)一定時(shí)間和范圍的試點(diǎn)探索甚至是反復(fù)的試點(diǎn)探索之后才逐步成型確立。完全可以說(shuō)，在整個(gè)社會(huì)保障改革的過(guò)程中，盡管并不缺乏某個(gè)方面的頂層設(shè)計(jì)，但頂層設(shè)計(jì)并不是改革的主要方式。然而，如前所述，我國(guó)的社會(huì)保障改革進(jìn)入到了一個(gè)“系統(tǒng)集成，協(xié)同高效”的新階段，到了一個(gè)更加講求整體效率與公平公正的新階段，這決定了，頂層設(shè)計(jì)將變得越來(lái)越重要。

對(duì)于社會(huì)保障來(lái)說(shuō)，頂層設(shè)計(jì)的意義和重要性并不只是表現(xiàn)在如前所述的三個(gè)方面，也具體表現(xiàn)在能夠克服制度集成與部門協(xié)同及統(tǒng)籌層次的提高所遇到的阻力的克服方面。無(wú)論是橫向的制度集成和協(xié)同，或是縱向的統(tǒng)籌層次的提升，其實(shí)質(zhì)都是重大利益的調(diào)整，因此，容易遇到阻力。過(guò)去的制度體系的確立，更多是“做加法”，即“增加”各方的利益，或?qū)扔欣嬗绊懶。虼耍菀椎玫礁鞣降囊恢轮С帧?/p>

例如，為農(nóng)村居民提供醫(yī)療保險(xiǎn)或是養(yǎng)老保險(xiǎn)，為城市低保人口提供救助，都是需要政府“下決心”即可推動(dòng)的，這些制度的建立，在社會(huì)和民眾層面必然得到贊同和支持。但在制度建立后，要提升籌資水平，或是降低待遇水平，亦或是提高統(tǒng)籌層次，縮小地區(qū)與人群差異，增強(qiáng)公平性，必然直接“損害”高水平地區(qū)與人群的利益，因而，難以推行。頂層設(shè)計(jì)的強(qiáng)制性與“行政壓力”能夠?qū)崿F(xiàn)改革阻力的最小化，從而推動(dòng)改革的順利實(shí)施。必須指出的是，在各方都強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)社會(huì)保障改革頂層設(shè)計(jì)的同時(shí)，仍然需要高度重視試點(diǎn)探索的改革方式。

盡管社會(huì)保障的發(fā)展到了系統(tǒng)集成和協(xié)同高效發(fā)展的新階段，到了參量改革的新階段和深化改革、克服更大阻力的新階段，因此，更加需要頂層設(shè)計(jì)，但這絲毫不意味著不需要試點(diǎn)探索的改革方式了。試點(diǎn)探索的價(jià)值與重要性在社會(huì)保障改革的新發(fā)展階段仍然有效，只不過(guò)，不同于過(guò)去那種帶有某種盲目性的試點(diǎn)探索，今天的試點(diǎn)探索應(yīng)當(dāng)是頂層設(shè)計(jì)下的試點(diǎn)探索，即在著眼于全局的改革思路、目標(biāo)與原則的指引下，在具體的方案、舉措與技術(shù)路線方面需要進(jìn)行試點(diǎn)探索。以社會(huì)保障統(tǒng)籌層次的提高為例，提高統(tǒng)籌層次，是需要堅(jiān)定堅(jiān)持的方向，提高統(tǒng)籌層次的基本原則、目標(biāo)甚至進(jìn)度都應(yīng)當(dāng)由頂層設(shè)計(jì)所決定，但具體的統(tǒng)籌方式與機(jī)制需要進(jìn)行試點(diǎn)探索。

再如醫(yī)療保險(xiǎn)的支付方式改革，無(wú)論是理論研究還是實(shí)踐探索，都已證明，沒(méi)有一種“完美”的支付方式，所以支付方式改革的總體方向是“綜合實(shí)施多種支付方式”，這可以說(shuō)是一種頂層設(shè)計(jì)；甚至可以確定實(shí)施“以按病種或病組支付為主”的綜合性支付方式，但由于支付方式與醫(yī)院的關(guān)聯(lián)度高，與醫(yī)療服務(wù)內(nèi)容和方式的關(guān)聯(lián)度高，支付方式具體的制度內(nèi)容十分復(fù)雜，因而，需要“因地制宜”“因事制宜”，難以全部由頂層設(shè)計(jì)來(lái)確定，而這就決定了仍然需要通過(guò)試點(diǎn)探索，確定適合不同地區(qū)不同情形下的“最佳”制度與制度組合。

綜合上述分析，可以說(shuō)，頂層設(shè)計(jì)的意義在于確定整體格局，指引發(fā)展方向，提供政治支持，或是確定制度框架；試點(diǎn)探索的意義在于探索改革方案，確定具體政策，提高改革效率。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，頂層設(shè)計(jì)與試點(diǎn)探索不但不是一對(duì)矛盾，反而是互相支持，互為補(bǔ)充，相得益彰，因此，需要有機(jī)結(jié)合。所以，“頂層設(shè)計(jì)之下的試點(diǎn)探索”應(yīng)當(dāng)成為新發(fā)展階段我國(guó)社會(huì)保障改革發(fā)展的基本方式。

結(jié)語(yǔ)：本文提出和闡釋了新發(fā)展階段我國(guó)社會(huì)保障改革發(fā)展的新目標(biāo)，并從核心理念、主要路徑和基本方式三個(gè)方面提出和闡釋了社會(huì)保障的新思維。需要指出的是，“新”“舊”目標(biāo)并不是一種對(duì)立的關(guān)系，新目標(biāo)是對(duì)舊目標(biāo)的繼承與發(fā)展；并且，任何事務(wù)的發(fā)展都具有過(guò)程性，從“舊”到“新”的目標(biāo)轉(zhuǎn)換不可能一蹴而就，新目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)也需要以原有目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)為基礎(chǔ)。因此，我們提出社會(huì)保障發(fā)展的新目標(biāo)，并不意味著“提供基本生活保障”、實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)”“病有所醫(yī)”“弱有所扶”等原有目標(biāo)都需要被拋棄掉，而是不能只停留于對(duì)這些目標(biāo)的追求，要在“老有所養(yǎng)”的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)“老有頤養(yǎng)”，在“病有所醫(yī)”的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)“病有良醫(yī)”，在“弱有所扶”的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)“弱有眾扶”。同時(shí)，“系統(tǒng)集成、協(xié)同高效”的核心理念也并不排斥某些制度的先行先試或是縱深突破；以“參量改革”為主要路徑并不排斥繼續(xù)開(kāi)展制度的確立和管理改革，“頂層設(shè)計(jì)下的試點(diǎn)探索”這一基本方式也并不排斥試點(diǎn)探索之后再行展開(kāi)頂層設(shè)計(jì)。另外，無(wú)論是從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還是社會(huì)基本狀況來(lái)看，或是從社會(huì)保障發(fā)展的基礎(chǔ)和條件來(lái)看，我國(guó)都是一個(gè)地域差異性巨大的國(guó)家，這就決定了不可能實(shí)現(xiàn)完全同步和同一模式的發(fā)展。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，“因地制宜”“因時(shí)制宜”的改革思路和“實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)”的價(jià)值判斷永不過(guò)時(shí)，需要繼續(xù)堅(jiān)守！

來(lái)源：中國(guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)?（圖源網(wǎng)絡(luò)，侵刪）